это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня
власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых
поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае,
если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем
уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций,
центральное правительство обязано предоставить этому региональному или
местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное
правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями
экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно
компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств,
аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание
непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное
распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения
неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным
фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на
решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще
и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы (см. Рисунок
1)
Рисунок 1.
Направленность расходов федерального бюджета.
Источник: 17, стр. 9
Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет
такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации,
которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать
определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на
территории какого региона он проживает.
В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными
трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна,
как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения
каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в
экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и
большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных
органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных
стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и
продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться
от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются
за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду
с естественными географическими должны непременно учитываться при
организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и
дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные
региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это
значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.
Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со
значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие
принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к
повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая
методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки
регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так
называемых “нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”.
“Нуждающимся” считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в
среднем по России, “особо нуждающимся” - регион, бюджетные расходы которого
выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход
средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически
покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то,
что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета
наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов [17,
стр. 8].
Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы
бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в
серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время
уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно
учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические
особенности регионов.
Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим
признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном
государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения
бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно
необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой
и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство,
его народы, его граждан.
В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не
столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как
единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад
производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной
стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда
развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления
экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный
бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики
активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису
общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и
региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в
проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики
сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более
осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ.
Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит
стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и
объективность нашей рыночной экономической системы.
3 Направления реформирования современного бюджетного устройства
Российской Федерации.
Совершенно очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как
федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные
территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной
власти преобразований не только в качественном и количественном составе
бюджетных показателей, но и в самих принципах организации бюджетной
системы. И прежде всего с этой точки зрения возникает потребность в
реформировании законодательной базы бюджетной системы.
Большие надежды возлагаются на разработанный проект Налогового кодекса,
обсуждаемый в Государственной Думе: ведь именно налоги, формируя финансовую
базу деятельности государства, создают предпосылки для успешного проведения
бюджетного регулирования. Налоговый кодекс должен стать своего рода
налоговой конституцией, определять основы построения налогов, принципы
федерализма и т. п. Он вобрал в себя множество областей права: гражданское,
административное, уголовное, налоговое. Все же детали, связанные с
конкретным налогообложением - это предмет регулирования законодательства о
бюджете, об отдельных видах налогов, о санкциях и т. п. С принятием
Налогового кодекса и реальным разграничением налоговой базы в России может
быть осуществлен переход к качественно новой системе бюджетного
федерализма.
На данный момент возможны два варианта российского налогового
федерализма: на основе развития положений Указа Президента Российской
Федерации “Об основных направлениях налоговой реформы в Российской
Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины” от 8 мая
1996 г. № 685; и на основе Налогового кодекса Российской Федерации.
В президентском варианте основой являются федеральные налоги, которые
остаются совместными налогами Федерации, субъектов Федерации и местных
бюджетов. Центральным вопросом будет, как и сейчас, механизм разделения
совместных налогов на квоты (доли). Данный вариант определяет минимальные
значения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней на
1997 - 1998 гг. При этом устанавливается своеобразный “налоговый коридор”
для колебаний долей федерального бюджета: по НДС - от 30 до 75 %, акцизам
на спирт, водку и ликеро-водочные изделия - от 30 до 65 % и т. д. В
основном консервируется действующая налоговая система и даже делается шаг
назад в сторону дифференциации налоговых взаимосвязей с территориями, что в
свою очередь сузит сферу дотационных регионов, роль финансовых трансфертов
[9, стр. 11].
Во втором же варианте, по Налоговому кодексу, реализуется в большей мере
американская система налогового федерализма, где федеральные налоги
(федеральный подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль
корпораций, на заработную плату, акцизы) на 100 % поступают в федеральный
бюджет, налоги штатов - только в бюджеты штатов, а местные налоги - только
в местные бюджеты. Налоговый федерализм США представляет собой сложнейшую
систему взаимодействующих налогов: федеральная налоговая система - 69,7 %
общей доходной массы, налоговые системы штатов - 19,9 %, налоговые системы
местного уровня - 17,4 % [9, стр. 12]. При этом единство и эффективность
бюджетного устройства обеспечивается доминированием федеральных налогов в
сумме налоговых платежей, непререкаемостью полномочий федеральной власти в
определении, установлении, взимании и обладании федеральными налогами;
свободой движения капитала и доходов на всей территории и запретам штатам
вмешиваться во внешнеэкономические связи территорий друг с другом, взимать
таможенные налоги; четкой и жесткой системой администрирования федеральных
налогов, включая эффективную систему мер принуждения подчиняться
федеральным установкам.
Налоговый кодекс Российской Федерации допускает ряд особенностей: закон
о федеральном бюджете или даже сам Кодекс может в порядке исключения
разрешить зачисление части федерального налога в бюджеты других уровней;
перечень региональных и местных налогов находится в компетенции федеральной
власти и устанавливается сверху. Допускается зачисление региональных
налогов с согласия субъекта Федерации в местные бюджеты (вне системы
трансфертов); вводится совместная компетенция региональных и местных
