Основные аспекты работы полномочного представителя Президента Российской Федерации
Содержание
Введение…………………………………………………………………………...3
1. Конституционно-правовые базы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах…………5
2. Институт полномочных представителей Президента РФ как структурная составляющая укрепления вертикали власти…………………………...9
2.1 Основные аспекты деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации……………………………………………………….…..9
2.2.Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе………………………………………………………………15
Заключение…………………………………………………………….………..…17
Список использованной литературы……………………………………..……....18
Введение.
Становление и развитие Российской Федерации в 90-х годах XX века характеризовалось системным кризисом, одной из составляющих которого стало нарушение политического баланса между федеральным центром и субъектами РФ, что плохо сказалось на состоянии русской государственности, единстве и сохранности страны. Поиск наиболее совершенных форм и способов построения системы государственной власти и управления привел политическое управление страны к началу административного реформирования. Одной из составных частей данного процесса явилось образование нового административного звена - федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации.
Актуальность исследования данной темы обусловлена следующими обстоятельствами:
· во-первых, возникла необходимость исследования проблем, связанных с чертами функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; в критериях современного политического развития РФ, а именно: когда имеют место значительные конфигурации в государственном строительстве и системе власти в стране; набирает силу процесс укрепления вертикали власти и государственных структур; создаются конкретные предпосылки для перехода к устойчивому развитию общества и страны;
· во-вторых, в течение крайнего десятилетия значительно поменялись возможности представителей главы страны, их политико-правовой статус, кадровый состав, соответственно и их политическая роль, что просит научного осмысления и взвешенных, объективных оценок;
· в-третьих, со времени появления института полномочных представителей Президента РФ, накоплен значимый опыт работы, в связи с этим назрела необходимость его исследования и обобщения, систематизации достигнутых результатов и определения неиспользованных способностей, оптимизации деятельности в скоро меняющейся социально-политической обстановке, устранении выявленных недочетов, определении перспектив предстоящего развития в критериях реформирования политической системы РФ.
Цель работы состоит в исследовании политической природы и содержания институциональных черт и правовых основ функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
1. Конституционно-правовые базы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
До принятия Конституции 1993 г. Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, не владеющий возможностями устанавливать главные направления внутренней и наружной политики и не являющийся главой страны. В согласовании с Конституцией 1993 г. Президент - глава страны, занимает особенное место в системе органов государственной власти и не входит конкретно ни в одну из её веток.
Президент и Правительство Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции, обеспечивают воплощение возможностей федеральной государственной власти на всей местности РФ. Естественно, что почти все из вверенных ему возможностей глава страны реализует при помощи должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных в Конституции. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, воспринимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности страны, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Указом Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочного представителя Президента РФ в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: Территория Российской Федерации была распределена на семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный президентским указом от 21 июня 2000 г. №1149 в Южный (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск).
В современной России под федеральным округом понимается территория, в пределах которой действует полномочный представитель Президента Российской Федерации.
Федеральные округа не владеют никакими признаками субъекта Федерации, их принципы образования совершенно другие. Они созданы главой страны для обеспечения выполнения собственных конституционных возможностей в пределах территорий, где действуют должностные лица Администрации Президента РФ и работают её структурные подразделения. По собственному правовому положению федеральные округа идентичны с таковыми единицами «абстрактного» деления РФ, как округа военные либо пограничные. В них отсутствуют так называемые органы исполнительной власти общей компетенции и органы представительной власти. Вместо этого в пределах соответственных округов действуют особые органы исполнительной власти.
Из текста указа Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» также следует, что преобразование института полномочного представителя Президента РФ в регионах в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах было осуществлено в целях обеспечения реализации Президентом собственных конституционных возможностей, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, а также совершенствования системы контроля за исполнением решений федеральных органов власти на местах.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе — должностное лицо, назначаемое Президентом России, представляет Президента в пределах федерального округа, обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства на территории округа. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента.
В Конституции заложена «система сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей: каждая из их осуществляет свои конституционно закрепленные за ней возможности, работает во содействии с иными властями, обеспечена определенными рычагами влияния на другие власти и на Президента.1 Так Президент, методом внедрения координирующих возможностей в отношении органов исполнительной власти, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Таким образом, разделив страну на федеральные округа, Президент РФ действовал в пределах собственных конституционных правомочий определять главные направления внутренней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, закрепленных в ч.ч. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ.
Цель сотворения данной специальной единицы деления страны видится в необходимости оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля над системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти.2
Укрепление государственности заключается в том, чтобы в интересах развития страны были собраны и отлично применены деньги, промышленный и, несомненно, кадровый потенциал. С данной точки зрения концентрация функций в руках ограниченного круга исполнителей является принципиальным рычагом, который должен может быть обеспечен при помощи нового государственно-правового института. Сейчас конкретно на полномочных представителей возложена обязанность по постоянному представлению
1. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право РФ: Учебник. М., 2003. С.405/
2. Семенов А.В. Конституционно-правовые базы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Теоретический философский журнал. Кредо. 2001, № 3 (27).с.27.
докладов Президенту Российской Федерации об обеспечении государственной сохранности, о соблюдении прав и свобод человека, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном окружении. Все эти вопросы должны постоянно находиться в поле зрения полномочного представителя Президента Российской Федерации.
Действующая Конституция не ограничивает Президента РФ в назначении своих полномочных представителей. Если ранее институт полномочных представителей был учрежден почти в каждом регионе, и главе государства приходилось контактировать более чем с 80 полномочными представителями, то теперь вся территория России условно разделена на семь федеральных округов. Таким образом, Президенту предоставляется возможность более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через своих представителей в группе регионов. При этом следует иметь в виду, что, например, согласно Положению полномочный представитель в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти, находящимися в пределах федерального округа, а не в его составе.
Вместе с тем нельзя не заметить, что введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе отдалит регионы от Центра, поскольку вводится промежуточное звено. Лидеры регионов во многом лишаются возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ряда ключевых вопросов требует прямого (непосредственного) взаимодействия глав регионов с Президентом РФ. Поэтому ограничение возможности прямого контактирования (путем введения промежуточного звена между субъектами и Центром) вряд ли можно признать правильным. С другой стороны, вполне очевидно, что эффективность работы главы государства должна повыситься.
2. Институт полномочных представителей Президента РФ как структурная составляющая укрепления вертикали власти.
2.1. Основные аспекты деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации.
Вопрос о кадрах в России был и остается главным. При формировании же корпуса президентских представителей как определенного зеркального отражения самого Президента РФ в регионах решение кадрового вопроса усложняется многократно. Но все же следует попытаться проследить президентскую логику в личностном выборе собственных представителей в округах в момент создания данного института (2000 год).
В 2000 г. Президент Путин в подборе собственных представителей исходил, как нам представляется, из 2-ух ценностей - прошлой деятельности и проблем региона, делая упор на состоявшихся управленцев и опытнейших исполнителей в возрасте 40-60 лет (С.В. Кириенко - Л.В. Драчевский). Так, в Центральный федеральный округ полпредом назначили в прошлом генерал-майора госбезопасности Г.С. Полтавченко, который в 1993-1999 гг. управлял налоговой полицией в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (генерал-майор налоговой полиции), что для данной местности очень актуально. К тому же он имел опыт работы полномочным представителем Президента РФ в Ленинградской области. В Северо-Западный - В.В. Черкесова, опять-таки генерал-полковника госбезопасности, в недалеком прошлом заместителя директора ФСБ, имеющего представление о криминальной ситуации в регионе. Южный округ, узнаваемый своими застарелыми неувязками новейших кавказских войн, естественно, возглавил военный - генерал армии и Герой Российской Федерации В.Г. Казанцев; правда, при всем этом к тому же кандидат педагогических и философских наук, действительный член Русской Академии социальных и гуманитарных наук и знатный доктор Ростовского государственного строительного института.
Полпредом в Приволжском округе Указом Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №8494 был поставлен довольно опытный политик и управленец С.В. Кириенко. Сложность криминальной ситуации в регионе, видимо, легла в базу назначения полпредом в Уральский федеральный округ генерал-полковника, заместителя (1994-2000 гг.) министра внутренних дел РФ П.М. Латышева. Трудности приграничного характера в Сибирском окружении, видимо, сыграли роль при назначении полномочным представителем П.В. Драчевского, в прошедшем работника МИД, министра по делам СНГ. В приграничный Дальневосточный федеральный округ был ориентирован бывший военный, генерал-лейтенант в отставке К.Б. Пуликовский (в 1994-1996 гг. командующий группировкой русских войск в Чечне). Так что опыт и доверие Президента сыграли основную роль в определении Президентом РФ В.В. Путиным собственных первых региональных представителей.
Правовой статус президентского представителя описывает "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 и подвергалось незначимой корректировке указами 2000-2005 гг.
По собственному положению в системе исполнительной ветки власти в РФ полномочный представитель как раз и представляет одну точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему, а срок возможностей связан с решением президента, но не может превосходить срока возможностей собственного патрона. За управляющим Администрации Президента РФ закрепляется определение порядка взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и иными подразделениями Администрации. При всем этом представитель Президента, естественно, связан только федеральным законодательством и в собственной деятельности управляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и другими решениями Управляющего Администрации Президента Российской Федерации.
И хотя полномочный представитель без помощи других организует работу подчиненного ему аппарата - имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и управляет их деятельностью, федеральный центр сохраняет за собой главные рычаги кадрового обеспечения деятельности президентского консульства. В этом процессе с довольно высокой ролью выступает управляющий Администрации Президента РФ. Так, назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Управляющим Администрации Президента Российской Федерации. При всем этом заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации. Таким образом осуществляется типичное "двойное" управление самим консульством и обеспечивается его настоящая подконтрольность центру.1
Основные направления деятельности полномочного представителя президента и его компетенция исходят из его положения в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом РФ. Эти направления деятельности создают типичный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных (хотя и существенно ограниченных, с точки зрения принятия решений), функций
1.Глазунова Н.И. Государственное управление. - М., 2004., с. 76.
консульства интересов федерального центра в отдельных регионах.
Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе РФ состоят в:
· организации в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики страны;
· организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
· обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;
· представление главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также социальном, политическом, экономическом положении в нем. 1
Несмотря на огромный объем функций полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе на практике он обладает лишь двумя реальными механизмами контроля за деятельностью территориальных органов исполнительной власти: 1) он участвует в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласовывает кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов исполнительной власти; 2) а также согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти представления о награждении государственными наградами, объявлении почетных званий.
1. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. - М., 2003, с. 112
Говоря об главных задачах и компетенции полномочного представителя в федеральном окружении, нужно направить особенное внимание конкретно на его роль проводника политики и государственной деятельности главы страны на закрепленных за округом территориях. Это подчеркивается положением о том, что в числе первоочередных задач на представителя Президента возлагается организация в соответственном федеральном окружении работы по реализации органами государственной власти главных направлений внутренней и наружной политики страны, определяемых Президентом Российской Федерации. Дальше идет организация контроля за исполнением в федеральном окружении решений федеральных органов государственной власти и активное внедрение одного из основных рычагов управления государством - обеспечение реализации в федеральном окружении кадровой политики Президента Российской Федерации. Эти функции разрешают в большей степени (но не исчерпывающей) отнести данный институт к системе президентского контроля.1
Глава страны в довольно скупых по размеру, но емких по содержанию положениях прописывает такую задачу полномочного представителя, как "представление Президенту Российской Федерации постоянных докладов об обеспечении государственной сохранности в федеральном окружении, также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном окружении, внесение Президенту Российской Федерации соответственных предложений". Для этого он имеет право "запрашивать и получать в установленном порядке нужные материалы самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций,
1. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические университеты: Курс лекций. М., 2002. С.55.
эффективности деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полномочного представителя Президента в федеральном окружении возлагается реализация такой функции как обеспечения согласованной деятельности федеральных государственных органов на уровне регионов. Потому принципиальным моментом в деятельности полномочного представителя становится его роль координатора деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответственном федеральном округе.
Заметим, что принципиальная роль президентскому представителю отводится и в обеспечении реализации Президентом РФ функций гаранта Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этом отношении представитель Президента организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Велика его роль и в деятельности органов страны в выполнении функций надзора за исполнением закона в субъектах Федерации, так как представитель Президента взаимодействует с Основным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок выполнения в федеральном окружении федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Для этого президентскому представителю дано право организовывать в пределах собственной компетенции проверки выполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе, а также привлекать служащих Главенствующего контрольного управления Президента Российской Федерации, а в нужных вариантах и служащих федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа. При всем этом подчеркивается, что полномочный представитель при выполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответственного федерального округа.
2.2.Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Оперативное управление деятельностью представителей Президента возлагается на управляющего Администрации Президента РФ. Конкретное обеспечение деятельности президентского представителя обеспечивает его аппарат в качестве самостоятельного подразделения Администрации Президента РФ. При всем этом в состав аппарата входит соответственная окружная инспекция Главенствующего контрольного управления Президента РФ, которая только осуществляет методическое управление указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.
Штатное обеспечение аппарата президентского представителя решает управляющий Администрации Президента РФ, который утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, описывает количество заместителей. Дальше уже полномочный представитель выступает и как управляющий аппарата консульства, распределяет обязанности между заместителями, утверждает должностные аннотации работников аппарата, назначает их на должности и высвобождает от должностей в аппарате, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания, подписывает служебную документацию, решает вопросы о командировании служащих аппарата в пределах Российской Федерации, также издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата.
Информационное обеспечение деятельности президентского представителя в регионе также возведено на федеральный правительственный уровень. Он имеет право пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти, а также использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации.1
Полномочный представитель, размещаясь в центре федерального округа, имеет право пользоваться государственной символикой Российской Федерации - над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации.
При этом место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального круга определяется полномочным представителем. Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента Российской Федерации. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента Российской Федерации.
1. Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, социальные и экономические факторы развития / Под общ. ред. А.А.Мерцалова. - Орел, 2004, с. 55-56.
Заключение.
Создание института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах было осуществлено в целях укрепления вертикали власти, а именно: обеспечения реализации Президентом собственных конституционных возможностей, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, а также совершенствования системы контроля за исполнением решений федеральных органов власти на местах.
Концентрация функций в руках ограниченного круга исполнителей является принципиальным рычагом, который должен и может быть обеспечен при помощи нового государственно-правового института.
Президенту предоставляется возможность более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через своих представителей в федеральных округах. В современных условиях происходит стабилизация системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этих условиях должна качественно измениться роль полномочных представителей при осуществлении взаимодействия с органами власти как на федеральном уровне, так и в регионах. В связи с этим одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в общей системе государственной власти, нормативно-правовое оформление их полномочий, анализ опыта взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Список используемой литературы:
1. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право РФ: Учебник. М., 2003. С.405
2. Семенов А.В. Конституционно-правовые базы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Теоретический философский журнал. Кредо. 2001, № 3 (27).с.27.
3. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические университеты: Курс лекций. М., 2002. С.55.
4. Маркова А.Н. Государственное управление в России. - М., 2002;
5. Шахмалов Ф.И. Теория государственного управления. - М., 2002;
6. Крамник А.Н. Административно-правовые основы государственного управления. - М., 2004;
7. Глазунова Н.И. Государственное управление. - М., 2004, с.76.
8. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. -2001. - № 9, 10;
9. Строев Е.С. Самоопределение России и глобальная модернизация. - М., 2001;
10. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. - М., 2003;
11. .Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. - М., 2003, с.112.
12. Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, социальные и экономические факторы развития (в трех томах) / Под общ. ред. А.А.Мерцалова. - Орел, 2004, с.55-56.
13. Политико-административное управление / Под общ. ред. проф. Комаровского B.C. - М., 2004;
14. Гусева Т.А Новая система и структура органов исполнительной власти. - М., 2005.
