22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который
«устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав»[9]. Данный закон применяется в случаях, если: представительным органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления и т.п., но только в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для установления и обеспечения федеральных гарантий финансовой
самостоятельности местного самоуправления был принят Федеральный закон от
25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации», который «определяет основные принципы организации местных
финансов, устанавливает источники формирования и направления использования
финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в
муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного
самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав
органов местного самоуправления»[10].
«Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового
положения муниципальных служащих в Российской Федерации»[11] установлены
Федеральным законом от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации». Данный закон определяет понятия муниципальной
должности, муниципальной службы, разряды, ограничения, поощрения,
ответственность, гарантии муниципальных служащих и другие вопросы
муниципальной службы.
Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного
самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и
Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного
самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой
механизм его реализации»[12]. Некоторые из этих актов продолжают составлять
правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97
№568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской
Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных
образований Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре
муниципальных образований в Российской Федерации» и др.
.
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской
Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством,
имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать
Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют
верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся
в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном
самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96
№8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам
организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской
Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось
установление общих принципов организации местного самоуправления относится
к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по
которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5
данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают
и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
(например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98)
«О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах
(например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97)
«О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о
местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298
«О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон
Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в
Красноярском крае»). Закон относит к полномочиям органов государственной
власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче
собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность,
регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и
местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского края от
10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском
крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и
изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление
порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14
Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном
самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской
Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного
самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты
Российской Федерации могут принимать законы об административных
правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного
самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об
установлении административной ответственности по вопросам, связанным с
осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам
государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и
функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны
обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности;
государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному
самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы
государственной власти субъектов Российской Федерации принимают
региональные программы развития местного самоуправления. Они также
осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном
самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и
федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления
законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с
одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для
осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их
реализацией[13].
Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской
Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов
правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы
либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального
законодательства»[14]. Так, законом Архангельской области
устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом
Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда
областей устанавливается структура органов местного самоуправления. В ст.4
Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О
выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» установлено,
что «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по
согласованию с Губернатором края»[15], что «является вмешательством в
компетенцию органов местного самоуправления»[16]. Таким образом, при
наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных
вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов
Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и
деятельности местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы
муниципальных образований, в которых на основе федерального
законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного
самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная,
финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об
организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности
органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления
в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов
муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые
Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов
местного самоуправления в системе управления государством,
самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая
выбор конкретных организационных форм осуществления местного
самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав.
Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом
муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок
государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального
образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.
Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении
муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава
муниципального образования: представительным органом местного
самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или
на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской
Федерации устанавливают порядок государственной регистрации
уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского
края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в
Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального
образования осуществляется управлением юстиции администрации края в
месячный срок со дня его представления»[17]. По результатам рассмотрения
заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений:
а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в
регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего
противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть
обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от
17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в
государственной регистрации устава муниципального образования может быть
только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам
Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации»[18]. Устав
муниципального образования вступает в силу после его официального
опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его
государственной регистрации»[19].
