Обращению в суд должно предшествовать обжалование административного акта в порядке подчиненности. В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров – исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об изменении правоотношения (в том числе, иски об отмене незаконного административного акта); иски об исполнении обязательства (в том числе, иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец); иски об установлении факта наличия или отсутствия административного правоотношения, акта.
Современные германские административные суды осуществляют контроль за законностью административных актов, соответствием актов цели закона и цели, ради которой создан государственный орган, а также соблюдением пропорциональности между мерой, принятой администрацией, и ее последствиями для прав граждан и организаций. Результатом судебного разбирательства может быть отмена незаконного акта управления или его части, указание администрации принять какой-либо акт управления, совершить какое-либо действие в пользу истца. В отличие от французских административных судей, немецкие административные суды не обладают полномочиями полной юрисдикции и не могут изменить оспариваемый акт управления.
Производство в административных судах Германии, как и Франции, имеет инквизиционный характер, суд является руководителем процесса: он самостоятельно исследует обстоятельства дела, не связан требованиями, доводами и доказательствами сторон, сам решает
вопрос о привлечении к участию в деле других заинтересованных лиц. Однако, действует и принцип состязательности и равенства сторон, принцип гласности и публичности судопроизводства.
Помимо административных судов общей компетенции, в ФРГ действует ряд специализированных юрисдикции для разрешения публично-правовых споров отдельных видов. Среди них финансовые, трудовые, социальные суды, суды по разрешению дел в дисциплинарном производстве и производстве по жалобам лиц, состоящих в публично-правовом служебном отношении с Федерацией (ст. 95, 96 Конституции ФРГ). Специальные юрисдикции имеют трехзвенную структуру в соответствии с федеративным устройством Германии. Судопроизводство в данных судах осуществляется за некоторыми изъятиями по общим правилам гражданского процесса.
Назначение судей административных и специализированных судов производится соответствующим министром совместно с комитетом по выборам судей, состоящим из компетентных в соответствующей области министров земель и такого же числа членов, избираемых Бундестагом. Судьи общих административных и специализированных судов имеют статус, равный статусу судей общей юрисдикции.
3. Англо-саксонская система административной юстиции
Разрешение публично-правовых споров в Великобритании в настоящее время осуществляется различными органами: судами общего права, специализированными юрисдикционными (квазисудебными) органами, Парламентом Великобритании, уполномоченными центрального и локального правительств. Однако к органам административной юстиции можно отнести только независимые от администрации суды общего права, которые, руководствуясь общими процессуальными правилами, разрешают конфликты между гражданами и органами государственного управления. Система квазисудебных органов, отличных от судов общего права, в английском и американском праве называется административной юстицией. Организационно данные органы, как правило, являются частью исполнительных органов государства.
Основным принципом английской судебной системы является гарантированная для любого субъекта права (физического лица, организации) возможность обжаловать в суд общего права любую меру, принятую административным органом, которую он рассматривает как произвольную, нарушающую его субъективные права.
В США право на судебное обжалование неправомерных действий (бездействия) административного учреждения предусматривается законом. Если законодателем это право не установлено, то вопрос решается судом, при этом основным критерием для суда будет заинтересованность заявителя в исходе дела. Судебному контролю могут быть подвергнуты как нормативные акты, так и индивидуальные приказы, а также сообщения для прессы, консультативные постановления, внутренние директивы.
Английское право разрешает заявителю оспорить законность акта управления непосредственно в суд, минуя квазисудебные органы. В отличие от Великобритании, в США по общему правилу заинтересованное лицо должно исчерпать все способы административного обжалования незаконного акта, включая его рассмотрение квазисудебными органами. Исключениями являются те случаи, когда административное учреждение действует явно вне сферы своей компетенции, когда обжалование в порядке подчиненности может нанести лицу непоправимый ущерб, когда суду известно мнение администрации по аналогичным делам.
Пределы полномочий судов общего права по проверке актов административной власти в Великобритании не определены каким-либо нормативным актом. Традиционно английский судья контролирует законность административного акта или действия (бездействия), контроль целесообразности актов запрещен. Суд обладает полномочиями по оценке соответствия акта тем целям, ради которых учрежден данный орган управления, то есть акт управления не может противоречить принципу добросовестности. Кроме того, английское право предъявляет к актам управления требование разумности, проверку которой также осуществляет суд, данное правило приобрело большое значение в США. По фактической стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснованное или явно ошибочное решение, так как представители администрации компетентнее суда в специальных, технических вопросах управления.
Судья общего права в Великобритании и США наделен полномочиями по признанию актов органов управления незаконными и их отмене, что не рассматривается как вмешательство органов правосудия в деятельность исполнительной власти.
В Великобритании и США, как и в континентальных странах, сложилась своеобразная система средств обжалования действий и решений администрации. Частное лицо, чьи права были нарушены органом государственной власти, обращается в суд с заявлением о выдаче в адрес органа-правонарушителя специального судебного прерогативного приказа. Законодатель Соединенных Штатов формы судебных приказов закрепил в Федеральном законе об административной процедуре.
Судебные приказы могут иметь различный характер и преследовать различные цели. Так, суд может выдать приказ, предписывающий органу управления прекратить бездействие и обязывающий его применить требуемую законом меру или административный акт; приказ может носить запретительный характер, что позволяет заявителю добиться предотвращения совершения государственным органом противозаконных действий. Некоторые приказы могут служить для установления юридического факта (правового статуса, отношения, акта), который отвергает администрация. Данная форма приказа давно применяется в английском праве, а в США только с 1934 года, она позволяет сторонам в упрощенном и ускоренном порядке установить мнение суда по интересующему их вопросу и, избегая крупных судебных расходов, разрешить спор по существу. Выдать подобный судебный приказ могут не только суды общего права, но и квазисудебные органы.
Господствующий в англо-американской системе права принцип защиты прав частных лиц от действий публичного управления в судах общего права имеет и свои недостатки: дороговизна, формализованность и сложность процесса, в связи с этим необходимость пользоваться услугами профессионального юриста, длительность рассмотрения дела. Данные обстоятельства способствовали созданию квазисудебных органов – специализированных административных юрисдикции, которые разбирали спорное административное дело по существу до его передачи в суд общего права. Создание этих органов и в Великобритании, и в США началось на рубеже XIX–XX веков.
Законодательство об административно-судебных учреждениях было систематизировано в середине XX века: в США путем принятия в 1946 году Федерального закона об административной процедуре, в Англии – в 1958 году изданием Закона о трибуналах и расследованиях. Данные законы создали единую правовую основу деятельности квазисудебных органов.
Сегодня в Великобритании действуют 67 систем административных трибуналов – это различные комитеты, комиссии, суды, трибуналы.
В США число квазисудебных органов тоже достаточно велико. Сферы действия специализированных юрисдикции очень широки – это землепользование, социальное страхование, медицинское обеспечение, транспорт, развитие промышленности, лицензирование отдельных видов деятельности, трудовые отношения, занятость населения, иммиграция, патентное и авторское право, налоговая и бюджетная дисциплина, жилищное право, военная сфера.
Квазисудебные органы могут быть либо полностью зависимы от администрации либо наоборот не связаны с ней. Учреждение специализированных трибуналов осуществляется в статутном порядке (по закону), по специальному акту Парламента Великобритании, Конгресса США либо по решению соответствующего министра.
Контроль за квазисудебными органами помимо судов общего права, осуществляется и специально предназначенными для этого органами: в Великобритании действует Национальный Совет административных трибуналов, одновременно консультативный орган при Правительстве. Совет получил право контроля за работой нижестоящих судов и право обращения в Верховный суд с апелляционными исками по сложным правовым вопросам, возникающим в деятельности специальных судов.
В Великобритании не существует единой процедуры рассмотрения дел квазисудебными учреждениями и каждый трибунал или комиссия руководствуется в своей деятельности собственным регламентом, принятым либо Парламентом, либо министром. Пределы полномочий данных органов при решении споров тоже разные: одни разрешают дело по существу, другие контролируют соблюдение администрацией законной процедуры принятия решения. При рассмотрении дела квазисудебными органами Великобритании обязательно соблюдение принципов естественного правосудия: гласности, состязательности, возможности быть выслушанным в ходе разбирательства дела, необходимость принятия мотивированного решения. В целом процедурный порядок совпадает с гражданским процессом, однако имеет несколько упрощенную форму. Издержки за рассмотрение дела не взимаются, что делает квазисудебный процесс более доступным для граждан.
В Соединенных Штатах Америки, напротив, процессуальные правила точно урегулированы на федеральном законодательном уровне, что в значительной степени сближает деятельность квазисудебных органов с деятельностью обычных судов. Надлежащая правовая процедура – необходимое условие деятельности квазисудебных административных учреждений. Ее гарантией, как и в Великобритании, выступает право быть оповещенным о слушании дела и быть выслушанным в квазисудебном органе при рассмотрении спора. Для осуществления этих прав заявитель и государственный орган имеют достаточно широкие правомочия, соответствующие правам участников гражданского судебного процесса.
Функции судьи в квазисудебном органе США осуществляет так называемый «экзаменатор на слушании» (административный судья), которому глава административного учреждения делегирует свои полномочия по рассмотрению жалоб и претензий граждан и организаций. По сравнению с обычным судебным процессом, в квазисудебном процессе административный судья играет более активную роль. Например, судьи Национального управления трудовых отношений США уполномочены вызывать и допрашивать свидетелей, проводить перекрестный допрос и отражать в протоколе письменные доказательства. Судья не имеет права закрывать протокол до тех пор, пока он не будет убежден, что собраны все допустимые доказательства по делу.
В отличие от английской системы квазисудебных органов, квазисудебные органы США характеризуются довольно длительным рассмотрением дела, что во многом приближает их по срокам к обычным судам. Большим недостатком американских административных трибуналов являются крупные денежные расходы участников процесса: высокие адвокатские гонорары, расходы на многочисленные копии документов.
Общей тенденцией развития квазисудебных органов англоамериканской системы права является постепенное отделение их от активной администрации и превращение в специализированные органы правосудия по административным делам. В США такой статус получили Федеральный суд по делам международной торговли, Федеральный претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Комиссия по ценным бумагам, Агентство по защите окружающей среды. В Великобритании такие органы, как Трибунал железных дорог, Земельный суд, Апелляционный пенсионный трибунал, во многом приближаются к идеалу независимых административных судов.
Вместе с тем, в Великобритании наблюдается стремление граждан избегать сложных судебных и квазисудебных процедур по разрешению их конфликтов с администрацией. С этой целью они используют другие нетрадиционные, внесудебные способы защиты своих прав: обращение к депутатам Парламента, уполномоченным правительства, частным консультативным организациям, поддерживающим связь с органами государства.
Заключение
Проведенное сравнительно-правовое исследование ранее действовавшего и современного зарубежного законодательства об административной юстиции имеет теоретическое и практическое значение для развития данного института в Российской Федерации. Зарубежный опыт должен постоянно изучаться не только для совершенствования действующего российского законодательства и практики его применения, но и для разработки новых законов. Создание в России концепции административной юстиции невозможно без обращения к административному праву и законодательству зарубежных стран. Опыт иностранных государств может быть использован в различных направлениях: формирование законодательства об административном судопроизводстве и разработка процессуальных правил разрешения публично-правовых дел; организация и построение наиболее рациональной системы органов, уполномоченных разрешать публично-правовые споры: административных судов, квазисудебных органов.
Список литературы
1. Конституции зарубежных государств. М., 1997;
2. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004;
3. Судебные системы Западных государств. М., 1991.
[1] Конституции зарубежных государств. М., 1997, с.117.
[2] Судебные системы Западных государств. М., 1991, с.153.
[3] Конституции зарубежных государств. М., 1997, с.117.
Страницы: 1, 2
