Еще более необоснованным, по нашему мнению, является включение в понятие структуры высшего исполнительного органа самого перечня центральных исполнительных органов специальной компетенции, особенно в тех случаях, когда речь идет о таком виде высшего исполнительного органа, как правительство. Такое понимание предлагается, например, в законах Республики Саха (Якутия) "О структуре Правительства Республики Саха (Якутия)" от 5 февраля 2003 г., Республики Алтай "О структуре Правительства Республики Алтай" от 19 февраля 2002 г. К сожалению, практика Верховного Суда РФ также способствует этому. Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Государственного совета Республики Татарстан от 11 мая 2001 г. N 764 "Об образовании, упразднении и преобразовании отдельных министерств и государственных комитетов Республики Татарстан" ссылаясь на то, что структура высшего исполнительного органа субъекта РФ, порядок его формирования должны определяться законом, а не подзаконным нормативным актом. Решением Верховного суда Республики Татарстан от 3 сентября 2002 г. заявление прокурора удовлетворено. Определением Верховного Суда РФ от 1 ноября 2002 г. N 11-Г02-24 решение оставлено без изменения. Верховный Суд РФ в своем определении указал следующее: "...постановлением Государственного Совета Республики Татарстан от 11 мая 2001 г.... упразднены 3 министерства и 10 государственных комитетов, образованы 5 новых министерств, 2 министерства преобразованы. Исходя из этого, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемым постановлением разрешен вопрос о структуре высшего исполнительного органа государственной власти Республики Татарстан" . Обозначенное толкование может иметь место только при условии, что под правительством либо администрацией понимается не конкретный исполнительный орган, а собирательное определение всех исполнительных органов субъекта Федерации.
В противном случае речь должна идти не о структуре высшего исполнительного органа, а о структуре или системе исполнительных органов, в зависимости от содержания правового регулирования.
В понятие структуры высшего исполнительного органа, помимо состава и структуры государственных должностей, должны включаться иные организационные подразделения, образуемые из членов высшего исполнительного органа, такие, как президиум, совет, коллегия, а также аппарат высшего исполнительного органа, который в большинстве субъектов определяется как вспомогательный государственный орган. Если категория состава позволяет организационно обособить государственные должности членов высшего исполнительного органа от иных государственных и негосударственных должностей, образованных для обеспечения деятельности этого органа, то категория "структура" показывает состав и внутренние организационные взаимосвязи между различными подразделениями этого органа, образуемые путем объединения должностей по определенным признакам.
1.2 Признаки высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации
Определяя понятие высшего исполнительного органа субъекты Федерации, чаще всего используют следующие признаки:
а) возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ;
б) входит в единую систему исполнительной власти в РФ;
в) постоянно действующий;
г) орган общей компетенции;
д) распространяет свою деятельность на всю территорию субъекта РФ;
е) обладает правами юридического лица.
Большинство из названных признаков установлено в ФЗ "Об общих ринципах...", поэтому неупоминание их в конституции или уставе субъекта Федерации не может изменить правовое положение и роль высшего исполнительного органа в системе исполнительной власти. Прежде всего это характеристика высшего исполнительного органа как органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти. Главенство это не будет абсолютным и безраздельным, если конституцией или уставом предусмотрена должность высшего должностного лица, которое также нередко определяется как глава исполнительной власти. Избежать дуализма полномочий по руководству исполнительными органами при такой модели организации государственной власти невозможно, следовательно, речь должна идти о необходимости соблюдения определенного баланса компетенций, позволяющего сохранить самостоятельность каждого из этих видов исполнительных органов.
Объективно труднее обеспечить самостоятельность высшегоисполнительного органа, особенно если он не является коллегиальным, а такжеесли высшее должностное лицо одновременно замещает должностьруководителя коллегиального высшего исполнительного органа. Здесь безпроявления волеизъявления высшего должностного лица высшийисполнительный орган практически не способен принимать самостоятельныерешения, за исключением весьма ограниченной и в большей степенивнутриаппаратной работы его заместителей. Как отмечалось выше, признаниетого или иного органа высшим, возглавляющим систему предполагаетопределенный стандартный набор полномочий: руководящих, координирующих, кадровых, дисциплинарных, регулятивных, дающих возможность самостоятельно и под свою ответственность выполнять возложенные на орган функциональные задачи. Не менее значимыми для высшего органа становятся представительские функции и полномочия, характер взаимосвязей с органами местного самоуправления, иными органами государственной власти данного субъекта Федерации, органами государственной власти других субъектов и федеральными органами государственной власти.
Высший исполнительный орган по своей природе является органом общей компетенции. Следует иметь в виду, что президент или губернатор также наделен общей компетенцией, что в ряде случаев способно породить компетенционные конфликты. Чья из компетенций более общая? Может ли высшее должностное лицо принять к своему рассмотрению дела, которые отнесены к компетенции высшего исполнительного органа и наоборот? Допустимо ли рассматривать компетенцию высшего исполнительного органа как производную от компетенции высшего должностного лица? Ответы на эти и множество других вопросов пока отсутствуют и в доктрине, и в судебной практике. В ряде субъектов Федерации, в частности в Красноярском крае, при подготовке законов о правительстве столкнулись с проблемой разграничения полномочий между губернатором и правительством. Высказывалось мнение о том, что сильное правительство во главе с председателем правительства, способным проводить самостоятельный политический курс, может существенно ослабить единство исполнительной власти, внести дезорганизацию во взаимоотношения с другими органами государственной власти. Особенно если наделить правительство полномочиями осуществлять независимую от губернатора кадровую политику и т.п.
По мнению Н.Ю.Хаманевой, положения ФЗ "Об общих принципах...", касающиеся взаимоотношений высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, исключают какую-либо возможность превращения правительства или администрации в противовес исполнительной деятельности высшего должностного лица, не позволяют высшему исполнительному органу проводить не согласованную с высшим должностным лицом политическую, социально-экономическую и административную деятельность . Хотя, конечно, наличие в системе исполнительной власти двух высших органов – высшего должностного лица и высшего исполнительного органа - либо приводит к подавлению властных прерогатив одного из них, фактически низводя его до роли организационно подчиненного субъекта, либо потребует создания особых механизмов взаимодействия между ними, не позволяющих "перетягивать одеяло на себя", обеспечивающих их самостоятельную и согласованную исполнительно-распорядительную деятельность. В качестве элементов такого механизма могут выступать, например, распределение центральных и территориальных органов на подведомственные высшему должностному лицу и высшему исполнительному органу, установление равных полномочий высшего должностного лица и высшего исполнительного органа по руководству системой исполнительной власти, введение согласительных процедур при принятии основных конституционных и административных решений.
Общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям ФЗ "Об общих принципах...", поскольку подпункт "з" п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции.
2. Модели функционирования высших исполнительных органов субъектов федерации
Проведенный анализ законодательства субъектов Федерации показал, что при установлении юридико-управленческих параметров высшего исполнительного органа республики, края, области в основном ориентируются на две основные модели:
1) коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством или кабинетом министров субъекта Российской Федерации;
2) единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ.
Различия в их организации и функционировании столь существенны, что каждая из моделей требует отдельного рассмотрения.
2.1 Модель коллегиального высшего исполнительного органа субъекта федерации (правительство или кабинет министров субъекта Российской Федерации)
Организационно-правовая форма высшего исполнительного органа в видеправительства (кабинета министров) избрана практически во всех республиках,а также в Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской,Ленинградской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской,Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве иСанкт-Петербурге и во многих других субъектах Федерации. По своиморганизационно-структурным и функционально-компетенционным характеристикам она максимально приближена к признакам и свойствам федерального правительства. Законы субъектов о правительстве в основном воспроизводят нормативный материал Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", начиная от использования понятийного аппарата и заканчивая структурным расположением текста, в котором выделяются следующие главы: общие положения, состав и порядок формирования правительства, полномочия правительства, организация деятельности правительства, взаимоотношения правительства с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, взаимоотношения правительства с федеральными органами государственной власти и обеспечение деятельности правительства.
Поскольку федеральный закон во многом предопределил понятие правительства как постоянно действующего высшего исполнительного органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти, то лишь немногие субъекты постарались конкретизировать это понятие, например добавляя к названным признакам коллегиальный характер деятельности, указывая на основную цель его функционирования, общий характер его компетенции, устанавливая наименование руководителя высшего исполнительного органа.
Состав правительства определяется путем указания видовых и типовых государственных должностей, организационно являющихся членами правительства. Видовыми (индивидуальными) должностями являются должности губернатора, мэра, председателя правительства, вице-губернатора, вице-мэра, первого заместителя председателя правительства, если они предусмотрены в единственном числе, министра конкретного министерства, руководителя аппарата (администрации) губернатора и правительства. Типовыми государственными должностям являются должности заместителей высшего должностного лица, министров и руководителей иных центральных и территориальных органов исполнительной власти. Состав высшего исполнительного органа может быть абсолютно определенным, если перечень типовых должностей является закрытым или относительно определенным – в этом случае невозможно точно установить, руководители каких исполнительных органов являются членами правительства - это будет зависеть от структуры исполнительных органов и решения высшего должностного лица, поскольку именно он, согласно ст. 18 Федерального закона, формирует его состав. Полагаем все же, что закон должен исчерпывающим образом определять перечень государственных должностей, являющихся членами высшего исполнительного органа. Что касается высшего должностного лица, то его задача - определить персональный численный состав типовых государственных должностей, прежде всего своих заместителей и руководителей иных исполнительных органов. Не совсем традиционная схема содержится в законе Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" от 30 октября 2003 г., согласно ст. 5 которого в состав правительства Санкт-Петербурга входят губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор - руководитель администрации губернатора, не менее шести вице-губернаторов, отвечающих за решение вопросов в различных сферах деятельности, представитель губернатора в законодательном органе, а также могут входить руководители иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге, которые назначаются в состав правительства губернатором по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Общее количество членов правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек. Вызывает сомнение правомерность включения в состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации руководителей федеральных территориальных органов, даже если это будут органы двойного подчинения, поскольку одно и то же лицо не может занимать одновременно государственную должность субъекта РФ (или государственную должность государственной службы субъекта РФ) и государственную должность федеральной государственной службы.
