В современной России наличие достаточного большого по объему государственного сектора высшего образования обусловлено такими важными факторами, как гарантирование конституционного права граждан на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе; преобладание именно государственных вузов с достаточно высоким уровнем подготовки, оставшихся от СССР; необходимость решения важных государственных задач.
В то же время реформирование российской экономики в направлении создания рынка обусловливает объективную необходимость внедрения рыночных механизмов и в экономическую деятельность государственных высших учебных заведений. При этом должны соблюдаться устоявшиеся рыночные институты, в той части и правовые, к которым следует отнести право собственности, конкуренцию.
В этой связи введение в экономическую практику автономных учреждений, по нашему мнению, еще больше узаконивает сложившееся неравенство, а именно, экономическое, государственных и негосударственных вузов посредством предоставления государственного имущества в частное пользование.
Рыночный механизм в сфере государственного высшего образования может реализовываться, на наш взгляд, в следующих направлениях. Во-первых, проведение подготовки в государственных вузах на основе государственного заказа, размещаемого на конкурсной основе среди государственных (муниципальных), а также негосударственных вузов. Во-вторых, выделение из состава вузов научных подразделений, осуществляющих прикладные разработки, иных коммерческих структур, приносящих доход; преобразование их в самостоятельные экономические единицы и юридические лица. В-третьих, преобразование государственных вузов в частные юридические лица с учредительством государства, РФ, субъектом РФ, или муниципального образования, полная передача всего имущества вузам. Бюджетное же финансирование осуществляется только образовательной деятельности в соответствии с устанавливаемыми нормативами государственным заказом. В-четвертых, привлечение частных инвестиций в развитие региональных государственных вузов с постепенной ликвидацией филиалов и представительств государственных и негосударственных вузов в регионе [39, с. 14].
По нашему мнению, лишь полноценные высшие учебные заведения, а не их филиалы в регионах, не имеющие на сегодняшний день ни надлежащего материального обеспечения, ни кадровых ресурсов, ни соответствующих методик обучения, способны и обязаны поднять качество российского высшего образования на принципиально новый уровень.
3.2 Система управления автономным образовательным учреждением
Как известно, современная структура органов управления вузом определяется Законом РФ "Об образовании" (в ред. ФЗ от 10.07.1992 № 3266-I), Законом РФ "О высшем и послевузовском образовании" (в ред. ФЗ от 22.08.1996 № 125-ФЗ), Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования. В данной главе рассматривается управленческая конструкция вуза, которая состоит из двух структур с разведением зон ответственности и компетенции на вопросы общего руководства и непосредственного управления. Анализ практики университетского управления позволяет авторам выделить ряд "болевых точек" системы управления вузом, дающих сбои уже сейчас и прогнозируемых в недалеком будущем.
Так, например, Закон РФ "Об образовании" определил систему управления в образовательных учреждениях, как формируемую на принципах единоначалия и самоуправления, то более поздний Федеральный закон "О высшем и послевузовском образовании", существенно ревизовал концепцию организации управления в вузах в сторону снижения значимости ученого совета: с уровня органа самоуправления до уровня коллегиального органа. Органы самоуправления обладают четко описанной сферой компетенции, в то время как коллегиальность используется для повышения качества и легитимности управленческих решений и распространяется, соответственно, только на сферу проблемных зон для данной организации. Самоуправление - это не только процедуры и формы коллективного принятия решений, но и наличие механизмов обеспечения их реализации. Самоуправление реализуется через непосредственное или представительное участие в управлении, в то время как коллегиальность обеспечивается преимущественно через профессиональное или экспертное представительство. Самоуправление реализуется по основным вопросам жизнедеятельности организации, в то время как коллегиальность востребована в ситуациях дефицита управленческой воли. Самоуправление характеризуется наличием функций на всех этапах управленческого цикла, начиная с планирования и заканчивая функциями контроля, а коллегиальность связана преимущественно с этапом принятия управленческих решений [27, с. 129].
Анализ различий может быть продолжен, однако существенным является то, что действующая нормативная база в плане понимания места и роли ученых советов в системе управления вузами дает нечеткие и противоречивые ориентиры, позволяющие проектировать достаточно существенно различающиеся системы управления.
Наряду с невнятностью действующего законодательства в определении ученого совета как органа самоуправления или же, как коллегиального органа, существует целый ряд проблем с заявленным характером представительности данного органа. Представительность любого выборного органа реализуется через соблюдения принципов приоритета представительного органа над исполнительными органами; выборности; представительного характера выборных органов самоуправления; самостоятельности; ответственности представительного органа самоуправления. Анализ практики управления вузами показывает, что данные принципы применяются весьма ограниченно, оставляя вопросы представительности ученых советов в поле деклараций, благих намерений и управленческого популизма.
Сложным и крайне запутанным является один из ключевых вопросов организации управления - вопрос распределения компетенций и ответственности между органами управления. Компетенция и ответственность образовательного учреждения определена в статье 32 Закона РФ "Об образовании". Очевидно, что именно этот перечень полномочий и является объектом разграничения между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения. Однако существующая правовая база не содержит каких-либо норм, наполняющих конкретным содержанием понятия "общее руководство" и "непосредственное управление", и Типовое положение о вузе в пункте 56 передает решение о распределении полномочий ученого совета и ректора на уровень устава высшего учебного заведения.
Формирование органов управления вузом происходит через процедуру выборов. В статье 12 Закона "О высшем и послевузовском образовании" говорится: "Ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения, избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности органом управления образованием, в ведении которого находится высшее учебное заведение".
Выборность руководителей высшей школы в России имеет давние традиции. Первым университетским уставом в России был утвержденный 12 (25) января 1755 г. "Проект об учреждении Московского университета", в соответствии с которым университет подчинялся Сенату, управлялся кураторами, назначаемыми верховной властью. Коллегия профессоров составляла совещательный орган при кураторах. В связи с открытием новых университетов в Вильне, Казани и Харькове 5 (18) ноября 1804 г. был издан первый общий университетский устав, в соответствии с которым во главе университета стоял Совет профессоров, который избирал ректора. 26 июля (8 августа) 1835 г. был введен новый университетский устав, в соответствии с которым управление университетами перешло к попечителям учебных округов, подчиненных министерству народного просвещения. Кандидатуры ректоров утверждались царем, а профессоров - попечителем. Принятый 18 (30) июня 1863 г. университетский устав вновь ввел выборность всех административных должностей и профессоров. 23 августа (5 сентября) 1884 г. был введен устав, который вновь ликвидировал автономию университетов. В начале Революции 1905-1907 гг. автономия университетов была восстановлена "Временными правилами", которые фактически утратили силу после третьеиюньского государственного переворота 1907 г. Университетский устав 1884 г. действовал до февраля 1917 г. Видимо, по инерции должность ректора вуза в ряде университетов продолжала оставаться выборной вплоть до 30-х гг. Затем, в течение десятилетий, ректоры вузов назначались. Лишь Закон РФ "Об образовании" восстановил выборность ректоров высших учебных заведений [26, с. 87].
Анализ отечественной и зарубежной истории и современной практики университетского управления позволяет выделить ряд моделей организации управления вузом. Так, ректор вуза избирается не напрямую профессурой и сотрудниками вуза, а представительным органом - ученым советом либо из числа членов Совета, либо из более широкого круга лиц, не ограниченного членством в Совете. Избирается и ученый совет и руководитель вуза. При этом функции представительного органа и администрации четко разделены: ученый совет осуществляет функцию представления интересов профессорско-преподавательского состава, функцию нормотворчества и контроля. Администрация вуза выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительный орган и администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов.
Ректор (президент) университета, избираемый всем составом сотрудников вуза, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица вуза и руководителя ученого совета. Функции главы администрации исполняет иное лицо, которое замещает свою должность по контракту. В данной модели ректор как руководитель вуза в известной мере противопоставляется администрации как исполнительному органу университета. Сильная сторона данной модели заключается в том, что здесь имеет место попытка установления гарантий от необоснованной концентрации всей власти в руках одного должностного лица. Но в этой модели заложена возможность конфликта администратора, который возглавляет реализацию исполнительно-распорядительных функций, и ректора (президента), который данными функциями не обладает.
Эта модель устраняет организационную обособленность представительных органов вуза за счет расширения полномочий ректора, который выступает одновременно в трех лицах: а) как высшее должностное лицо образовательного учреждения; б) как руководитель исполнительного органа - администрации вуза; в) как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности в качестве главы организации. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели сохраняется. Расширение полномочий ректора своим следствием может иметь и расширение форм его подотчетности, как перед избравшим его коллективом, так и перед самим ученым советом. Подобная модель сложилась в российских университетах. При ряде положительных моментов данная модель не лишена ряда опасностей, которые были не столь очевидными в начале 90-х гг., но стали достаточно отчетливо проявляться в последние годы. В рамках данной модели ректор доминирует над всеми иными органами управления и самоуправления вузом, что создает возможности манипуляции властными ресурсами вуза, монополизации власти. Модель наиболее оптимальна для вузов, имеющих давние демократические традиции, особую университетскую корпоративную культуру, в то время как большинство российских университетов - это очень молодые вузы с короткой историей. Использование данной модели должно опираться на проработанную и детальную правовую базу, предотвращающую все ситуации некорректного перераспределения власти, создающую механизмы, исключающие монополизацию власти, сведения на нет роли органов самоуправления в вузе. Однако правовое поле российского образования практически не изведано, правовые пробелы весьма значительны. Функционирование систем управления в вузах в значительной степени осуществляется на основе сложившихся обычаев и традиций [23, с. 4].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
