Особый интерес представляет вопрос о критериях эффективности деятельности Уполномоченного по восстановлению прав граждан. Наиболее простой способ оценки сводится к соотнесению общего количества поступивших обращений с числом случаев восстановления прав граждан в результате прямого вмешательства Уполномоченного. При таком чисто формальном подходе эффективность деятельности Уполномоченного, как правило, не превышает 2% и, наверное, недостаточно высока. В то же время нельзя не учитывать, что во многих случаях результативное вмешательство Уполномоченного всего по одному обращению приводит к восстановлению прав целой группы граждан, объединенных общей проблемой или бедой. Коллективное восстановление нарушенных прав работников одного предприятия, инвалидов, военнослужащих, лиц, содержащихся в местах лишения свободы, – не редкость в практике Уполномоченного.
Следует также учитывать, что, не располагая порой достаточными основаниями для того, чтобы принять жалобу к своему исключительному производству, Уполномоченный направляет ее с необходимыми рекомендациями для рассмотрения по существу в компетентный государственный орган или орган местного самоуправления, беря на контроль исполнение. Практикуется и направление гражданам разъяснений об иных правовых средствах защиты их прав и свобод. Недооценивать эти формы работы Уполномоченного, которые, как правило, не отражаются в статистике эффективности деятельности, представляется неверным.
Еще одним важным видом работы является организация выездных и общественных приемных в субъектах Российской Федерации. Это, как правило, позволяет не только получать информацию о нарушениях прав человека в регионах, но также проводить проверку поступивших жалоб и принимать необходимые меры непосредственно на месте.
В пределах своей компетенции Уполномоченный вправе принимать меры реагирования на нарушения прав граждан и при отсутствии их письменных обращений. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный может провести проверку этих фактов по собственной инициативе.
Эффективность деятельности Уполномоченного должна оцениваться также и с учетом проводимой им работы по предупреждению нарушений прав человека. Существенное значение при этом имеет совершенствование законодательства, поскольку Уполномоченный в рамках своих полномочий может добиться внесения изменений и дополнений в законодательство либо отмены нормативных актов, не соответствующих Конституции РФ, международным договорам, участницей которых является Российская Федерация, что приводит к предупреждению нарушений прав неопределенного круга лиц.
Также важной с точки зрения повышения эффективности защиты прав граждан является проверка по поступающим жалобам граждан. Направляя свои обращения и запросы в органы государственной власти и местного самоуправления, виновные, по мнению заявителей, в нарушении их прав и законных интересов, Уполномоченный побуждает указанные органы вернуться к рассмотрению конкретных дел с тем, чтобы исправить допущенные нарушения либо исчерпывающе обосновать правомерность своих действий. При получении такого обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны рассмотреть его в месячный срок и о принятых мерах сообщить Уполномоченному в письменной форме. Случаи, когда ведомство, которому было адресовано обращение, убедительно и исчерпывающе разъясняет правомерность своих действий и, соответственно, необоснованность утверждений заявителя, можно, как представляется, рассматривать в качестве положительного результата вмешательства Уполномоченного.
Напротив, как свою безусловную неудачу Уполномоченный рассматривает получение от органов государственной власти, местного самоуправления или от должностных лиц пустых бюрократических отписок, содержащих не подкрепленные убедительными аргументами утверждения, либо дежурный отчет о "достигнутых успехах". В таких случаях Уполномоченный бывает вынужден вступить в затяжную и, как правило, совершенно непродуктивную переписку, не приносящую никакой пользы ни конкретным гражданам, ни государству и обществу в целом.
3. СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ
3.1 Общая оценка
В последние годы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации неизменно характеризовал ситуацию с правами и свободами человека в России как по многим параметрам неудовлетворительную. Представляется, что эта обобщенная оценка не должна обескураживать. Строительство правового государства и формирование гражданского общества в любой стране, тем более в такой сложной, как Россия, – процесс многотрудный и длительный, со своими спадами и подъемами. При этом ясно: чем острее и честнее будут государство и общество анализировать существующее положение вещей, тем уверенней будет их движение в направлении, заданном Конституцией Российской Федерации.
Постепенно налаживается деятельность судов присяжных. Выносимые ими вердикты, похоже, уже не встречают привычно резкого неодобрения и непонимания в обществе. Ощутимую пользу начинает приносить еще одна новация российской судебной системы – институт мировых судей, реально способствующий приближению правосудия к населению.
3.2 Социально-экономические права
В исторически не столь далекие советские времена социально-экономические права человека были объектом острой идеологической полемики между социализмом и капитализмом. Страны социализма рассматривали эти права как основополагающие и первичные, а западные демократии, напротив, настаивали на их в лучшем случае вторичности. Идеологическая полемика ушла в прошлое, но вопрос о месте социально-экономических прав в общей иерархии прав и свобод человека сохраняет свою актуальность. По крайней мере, для стран, которые, подобно России, еще далеко не завершили процесс коренных экономических и политических преобразований.
В идеале, реально обладая всем комплексом политических и гражданских прав, люди способны эффективно отстаивать свои права на труд, жилище, медицинскую помощь, социальное обеспечение по старости и так далее. На практике, однако, такая идеальная модель работает медленно и вряд ли соответствует правозащитным императивам сегодняшней России. Тяжелое, а по ряду параметров и катастрофическое социально-экономическое положение десятков миллионов людей не позволяет им не только реализовать, но порой и осознать свои политические и гражданские права. Неслучайно поэтому свыше одной трети поступающих к Уполномоченному обращений граждан посвящены именно нарушению их социально-экономических прав.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство обязуется заботиться о создании благоприятных условий для жизни и гармоничного развития человека. В 2006 году это конституционное обязательство воплотилось в четыре национальных проекта: "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса", значение которых трудно переоценить. Хочется надеяться, что успешная реализация национальных проектов позволит полнее, чем сейчас, обеспечивать социально-экономические права граждан. Вместе с тем нельзя не сказать и о том, что сам факт принятия национальных проектов свидетельствует о крайне низкой эффективности работы соответствующих профильных министерств и ведомств.
По-прежнему остра в нашей стране проблема безработицы. К Уполномоченному продолжают поступать обращения граждан с просьбой помочь в трудоустройстве.
Работники одного из домов отдыха, принадлежащих ОАО "Российские железные дороги", были уволены в связи с ликвидацией предприятия. Взамен работодатель предложил им работу в другом населенном пункте – за 180 километров от места жительства. Иначе как издевательством такое предложение назвать нельзя. Самое удивительное в том, что после вмешательства Уполномоченного все уволенные работники были трудоустроены по месту жительства. Непонятно лишь, почему это не было сделано сразу.
По данным Федеральной службы государственной статистики, в отчетном году численность официально зарегистрированных безработных в нашей стране уменьшилась по сравнению с 2005 годом и составила 2,5% экономически активного населения (данные июля 2006 года). В то же время, по оценкам Международной организации труда, реальная численность безработных в России составляет не менее 7,1% экономически активного населения страны. Причина таких расхождений, как представляется, кроется в наличии латентной безработицы, что далеко не безобидно с точки зрения защиты социально-экономических прав граждан. Эти нигде не учтенные фактически безработные люди становятся, таким образом, выведенными за рамки системы социальной помощи.
На фоне острой нехватки рабочих рук государство практически не принимает меры для профессиональной ориентации и переподготовки безработных граждан. В то же время услуги по оказанию помощи людям в решении проблем, связанных с выбором нового рода занятий с учетом их индивидуальных особенностей и требований рынка, есть во всех развитых государствах. Более того, в некоторых из них обязанность по предоставлению таких услуг закреплена законодательно.
Вместе с тем по-прежнему нерешенными остаются вопросы охраны труда и улучшения условий для производственной деятельности. Результат – сохраняющийся высокий уровень травматизма, трудовых увечий и профессиональных заболеваний работников. По сложившейся порочной традиции работодатели редко рассматривают вопросы охраны труда как приоритетные. Подобное невнимание к здоровью и безопасности работников является, в том числе, и следствием слабого государственного контроля.
Неудовлетворительно решаются вопросы возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника. В своих обращениях к Уполномоченному граждане нередко жалуются на действия (бездействие) региональных отделений Фонда социального страхования (ФСС РФ), неправомерно занижающих размеры ежемесячных страховых выплат в связи с травмами, полученными на производстве, или профессиональными заболеваниями, либо отказывающих в назначении таких выплат.
Также продолжает оставаться неудовлетворительным и социальное обеспечение пенсионеров, ветеранов, инвалидов и других социально уязвимых групп. Анализ поступающих обращений граждан и результаты проведенных проверок позволяют выделить две группы типичных проблем в указанной сфере.
Первая связана с тем, что, несмотря на благополучные показатели роста экономики и расходных статей бюджета, государство не выделяет в полной мере средств, достаточных для улучшения положения социально уязвимых граждан. Отсюда нехватка лекарств, спецоборудования, мест в санаторно-курортных учреждениях и так далее.
В 2005 году в очереди на получение автомобиля стояло более 94 тыс. инвалидов Великой Отечественной войны. Выделенные в том же году из федерального бюджета средства позволили приобрести всего 3931 автомобиль марки «Ока» и удовлетворить право инвалидов на обеспечение спецавтотранспортом менее чем на 4%. Ситуация не улучшилась и в 2006 году: на учете для обеспечения спецавтотранспортом состояло 83 503 инвалида ВОВ. Кроме этого, в отчетном году выросла очередь на получение автомобилей и среди иных категорий инвалидов, состоящих на учете в органах социальной защиты.
В связи со сложившимся положением Уполномоченный обратился в Государственную Думу с предложением об увеличении бюджетных расходов, направляемых в 2007 году на обеспечение спецавтотранспортом инвалидов Великой Отечественной войны и иных категорий инвалидов, поставленных на учет до 1 января 2005 года.
