Деякі аспекти впровадження Європейської Хартії місцевого самоврядування
ДЕЯКІ АСПЕКТИ ВПРОВАДЖЕННЯ ЄВР0ПЕЙСЬК0Ї ХАРТІЇ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
(до п’ятої річниці ратифікації)
Волею історичних обставин на початку 90-х років ХХ століття Україна отримала нагоду скористатися в повній мірі європейським доробком у сфері місцевої демократії, який у концентрованому вигляді міститься у Європейській хартії місцевого самоврядування (ЄХМС). На нашу думку, ця Хартія є найважливішим європейським документом для будівництва в Україні демократичної держави із ефективною соціально-економічною системою.
Європейська хартія місцевого самоврядування була прийнята Радою Європи (РЄ) 15 жовтня 1985 року у Страсбурзі і набрала чинності 1 вересня 1988 року. РЄ вважає демократичне місцеве управління однією з головних підвалин демократичного устрою держави. Самоврядування ставить на службу державі і суспільству енергію і ініціативу міст та регіонів і зміцнює державу, створюючи можливості для врахування культурних, історичних, економічних, політичних і інших особливостей кожного міста і регіону. 9 листопада 1995 року прапор України, як держави — повноправного члена Ради Європи, було піднято перед й будинком, а 15 липня 1997 року Парламент України ратифікував ЄХМС. Конвенції (Хартії), що ухвалює Рада Європи, зобов’язують відповідну країну-члена Ради Європи після того, як її вищий представницький орган затвердить, тобто ухвалить рішення про приєднання до конкретної Конвенції. Разом з тим вступ країни до Ради Європи означає, що ця країна бере на себе зобов’язання увійти у загальноєвропейське правове поле, відповідним чином відкоригувавши своє національне законодавство. Загалом за роки свого існування Рада Європи ухвалила більше 150 документів рангу Конвенцій (Хартій). Серед такого роду загальноєвропейських Конвенцій чільне місце займає, безумовно, ЄХМС. Після ратифікації ЄХМС Верховною Радою України п'ять років тому відповідно до ст. 9 Конституції України вона (Хартія) стала частиною національного законодавства і обов’язкова до виконання поруч із Конституцією і законами України.
ЄХМС визначає елементи, котрі повинні бути притаманні ефективному демократичному місцевому самоврядуванню. У сучасній практиці реформування державно-політичних систем у посткомуністичних країнах ЄХМС використовується як базовий документ при створенні внутрішнього законодавства про місцеве самоврядування. Наприклад, в Угорщині вона безпосередньо згадується у законі про комунальне самоврядування. Звичайно, для України, що шукає шляхи до тісної інтеграції з європейською спільнотою, Хартія теж повинна бути дороговказом при довго триваючому реформуванні архаїчної радянської системи у сучасну ефективну демократичну систему місцевого управління. Взаємна відповідність і схожість якомога більшої кількості елементів політичного та економічного устрою держав, безумовно, сприяє зближенню країн, полегшує людські і ділові зв’язки.
ЄХМС містить європейські стандарти місцевого самоврядування у вигляді 30 принципів, що викладені у 10 статтях першої частини Хартії. Стаття 12 Хартії розподіляє ці принципи на дві групи. Назвемо їх умовно основними і додатковими. Група основних принципів складається з 14 принципів. А група додаткових — із 16.
Розглянемо більш уважно процедуру приєднання до Хартії, що передбачена самою Хартією. Сім статей другої і третьої частини разом з першою статтею Хартії описують порядок і умови приєднання держави до Хартії і елементи процедури її денонсації. Частина друга обумовлює зобов’язання країни при ратифікації Хартії та дає можливість не поширювати дію Хартії на всі органи місцевого самоврядування. Стаття 14 в цій частині Хартії зобов'язує кожну країну, що приєднується до Хартії, надсилати Генеральному секретареві Ради Європи всю необхідну інформацію про всі підготовчі заходи до приєднання та законодавчі акти, що регулюють місцеве самоврядування. Стаття 15 встановлює порядок набуття Хартією чинності після її підписання та ратифікації. Дуже важливою є стаття 12, яка встановлює мінімальну кількість пунктів, що мають бути прийняті на виконання державою-учасницею Хартії. Ця стаття вимагає дотримання країною-учасницею 20 з 30 пунктів першої частини Хартії. Тут же перераховано 14 особливо важливих пунктів, з яких слід вибрати 10 для обов’язкового дотримання. Хартія надає можливості країні, що приєднується до неї, досить гнучко підходити до впровадження Хартії в конкретних умовах країни. Наприклад, стаття 13 дозволяє країні “вказати ті категорії органів місцевого або регіонального самоврядування, якими обмежується застосування цієї Хартії, або категорії органів місцевого самоврядування, які вона має намір виключити з сфери її застосування”. Крім того, стаття 16 дозволяє країні “вказати територію або території, до яких застосовуватиметься Хартія”. Хартія не обмежує в часі і у просторі виключення щодо її застосування. Ця можливість Україною не була використана.
Стаття 17 Хартії обумовлює деякі деталі денонсації Хартії країною-учасницею. Важливим при цьому є положення, згідно до якого країна не може денонсувати Хартію до закінчення п’ятирічного терміну з дня набрання Хартією чинності для даної країни. Це положення Хартії, очевидно, спрямоване на усталення участі у Хартії і стимулює розважливість при приєднанні до неї. Як бачимо, процес приєднання до ЄХМС не є одноразовий акт її формальної ратифікації парламентом країни. Він повинен складатись принаймні з декількох етапів. На першому — країна має чітко визначити своє прагнення приєднатися до Хартії і визначити категорії органів самоврядування, на які буде поширюватись Хартія, і території, на які її дія не поширюватиметься. Разом із тим, відповідні структури парламенту та підрозділи виконавчої влади (Адміністрації Президента, Кабінету Міністрів, Міністерства закордонних справ тощо) мають започаткувати вивчення Хартії групою експертів з питань державного будівництва, самоврядування, міжнародного права, має бути підготовлено офіційний переклад цього документа. На другому етапі — країна, як держава — член Ради Європи, повинна визначитись, коли вона приєднається до Хартії. Одночасно готується план заходів і графік якомога повнішого поетапного втілення взятих щодо Хартії зобов’язань у національне законодавство та практику. Необхідно також опублікувати текст Хартії у засобах масової інформації, довести до свідомості представників владних структур і громадян її зміст. На третьому етапі має відбутися підготовка конкретних редакційних і текстуальних пропозицій по приведенню національного законодавства у відповідність до положень Європейської Хартії.
Ця робота, на наш погляд, повинна проходити одночасно з підготовкою документів про ратифікацію Хартії, й ратифікацією у Верховній Раді і повідомленням про це Ради Європи. На четвертому етапі, нарешті, мають бути внесені зміни і доповнення у національне законодавство у відповідності із зобов’язаннями держави, які вона бере на себе при ратифікації. Зрозуміло, що ця багатопланова організаційна, законотворча, експертна та представницька робота має бути скоординована і проходити з участю зацікавлених сторін, перш за все — представників місцевих та регіональних влад. Масштабність роботи по входженню до європейського правового простору очевидна.
Процедура приєднання до Хартії допускає вибір принципів, які застосовуватиме кожна з держав. Передбачається, що держава має взяти на себе зобов’язання виконувати не менше 20 принципів. При цьому не менше 10 з обраних принципів мають належати до основної групи. Процес вибору принципів, яких має намір дотримуватись держава, є по суті конструюванням національної моделі місцевого самоврядування.
Розглянемо деякі кількісні параметри цього процесу.
Національна модель місцевого самоврядування повинна задовольняти не менш ніж 10 будь-яким з 14 принципів основної групи. Тобто, кількість принципів К, що можуть бути обрані із основної групи, лежить у межах 10 £ К £ 14. Враховуючи ту вимогу Хартії, що загальна кількість принципів Хартії, які мусять бути враховані у національній моделі, є 20, зрозуміло, що кількість принципів Р, які мають бути обрані з групи додаткових 16 принципів визначається нерівністю: 20 — К £ Р £ 16. Тобто, наприклад, у випадку обрання усіх 14 принципів основної групи (К = 14), кількість додаткових принципів має бути не менше 6. Загальна кількість принципів хартії, що має бути задоволена у національній моделі К + Р, має бути у межах від 20 до 30, тобто 20 £ К + Р £ 30. Таким чином, на значення параметрів К та Р Хартія накладає наступні умови: 10 К £ 14, 20 — К £ Р £ 16, 20 £ К+ Р £ 30.
Хартія не накладає обмежень на сполучення принципів у кожній з груп. В кожній із груп для реалізації у національній моделі місцевого самоврядування можуть бути обрані будь-які принципи. Тому, кількість варіантів вибору принципів із основної групи NК визначається як кількість сполук з 14 по К, тобто, , а кількість варіантів вибору принципів із додаткової групи Nр визначається як кількість сполук з 16 по Р, тобто . Таким чином, для кожної зафіксованої пари значень параметрів К та Р можливо сконструювати NК * Nр моделей місцевого самоврядування. При кожному значенні параметра К може бути реалізовано
різних варіантів моделей самоврядування.
Загальна кількість моделей місцевого самоврядування N, що можуть бути сконструйовані в межах Хартії, обчислюється за формулою
Обчислення показують, що кількість можливих моделей місцевої демократії, які можуть бути реалізовані в рамках Європейської хартії місцевого самоврядування N = 34348972 !!!
Таким чином, кількісний аналіз доводить, що на основі Хартії може бути реалізовано більше 34 мільйонів варіантів моделей місцевого самоврядування, які відповідають Хартії. При обранні варіанту приєднання до Хартії, кожна з держав має зробити вибір з цієї величезної кількості можливих варіантів, виходячи з власних потреб і традицій. Цікаво порівняти це число із кількістю можливих національних моделей місцевого самоврядування, що можуть бути реалізовані у країнах Європи. Кількість країн в Європі на сьогодні не перевищує 60. Як бачимо, потенціал варіабельності устроїв місцевого управління на засадах Хартії величезний. Якщо уявити собі Хартію у вигляді квітки, де пелюстками є принципи Хартії, і кожний пелюсток має свій колір, то маємо вибрати свою квітку на величезному полі вибору з 34 мільйонів відмінних одна від одної квіток (див. Малюнок). Ці квітки можуть мати від 20 до 30 пелюсток у різноманітних їх сполученнях. Продовжуючи ботанічні аналогії, можемо вважати, що інтенсивність кольору пелюстка характеризує ступінь втілення відповідного принципу і національні особливості його реалізації. Тоді маємо перед собою безкінечне розмаїття моделей місцевого самоврядування, що можуть бути побудовані на основі принципів Хартії. І всі вони відповідатимуть Хартії! Але ідеальна, тобто повна модель місцевого самоврядування лише одна. Це втілення в національній моделі усіх тридцяти принципів Хартії.
Наша держава 15 липня 1997 року зробила свій вибір на користь задоволення усіх 30 принципів Хартії. Тобто, взяла на себе зобов’язання реалізувати найбільш повну модель місцевого самоврядування. Це є дуже важке завдання. Тим більше, що воно ускладнюється тим, що в конституційній моделі місцевого самоврядування Україна намагається випередити Європу, оскільки головною діючою особою місцевого самоврядування в Україні проголошена територіальна громада, а не органи місцевої влади, як це проголошено у Хартії. Ці амбітні наміри України можна було б лише вітати. Але час показав, що завдання надто важкі. Тим більше, що як на момент ратифікації, так і сьогодні конституційна модель місцевого самоврядування в Україні не відповідає обраній Україною моделі місцевого самоврядування згідно із Хартією.
Актуальність питання про втілення принципів хартії у законодавство і практику витікає і з того, що зараз Україна продовжує удосконалювати правовий фундамент свого майбутнього. З ухваленням парламентом Конституції (29 червня 1996 року) і Закону “Про місцеве самоврядування” (21 травня 1997 року) в Україні створено правові підстави і сформовано українську національну модель місцевого самоврядування та засади для існування місцевого самоврядування. На жаль, ці законодавчі акти особливо в частині, що стосується місцевого управління і самоврядування, несуть в собі сліди компромісів між різними політичними силами, суперечливі і не в повній мірі відповідають ЄХМС. Аналіз, що був проведений декілька років тому (а правова ситуація щодо місцевого самоврядування до цього часу не змінилась!) Вадимом Прошко, що нині є членом групи незалежних експертів Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) з питань Європейської хартії місцевого самоврядування, показав безсумнівну відповідність нашого законодавства лише 11 з 30 пунктів Хартії і, в тому числі лише 5 з особливо важливих 14 пунктів! Можна стверджувати, що в свій час український парламент підійшов до ратифікації Хартії досить формально і кон’юнктурно, не зваживши усі наслідки акту її ратифікації. Цим створено проблеми політичного і морального порядку, що не розв’язані ще й досі. Дійсно, при приєднанні України до Хартії були проігноровані, друга і третя частини Хартії, що надають можливість пом’якшити процес втілення Хартії в конкретній державі і обумовлюють процедури приєднання до ЄХМС. А потреба в поступовості, як в часовому, так і у територіальному аспектах, впровадження ЄХМС є, оскільки не можливо одномоментно змінити законом свідомість і стереотипи поведінки людей, вихованих за тривалий час існування попередньої радянської системи.
Рада Європи має механізми моніторингу за дотриманням країнами-членами зобов’язань по ратифікованих ними європейських документах. Коли мова йде про моніторинг стану втілення у законодавство і життя положень Європейської хартії місцевого самоврядування, то ключова роль в цьому покладена на Конгрес місцевих і регіональних влад Європи. По Україні такий моніторинг КМРВЄ проводив вже двічі: у 1998 році і у 2001 році. Не будемо зупинятись на аналізі документальних наслідків цих моніторувань. Вони відомі і наводяться у даному виданні як матеріал українсько-європейського семінару, присвяченого Європейській хартії місцевого самоврядування.
Одним із шляхів усунення формальних суперечностей між цими моделями є внесення відповідних змін до Конституції України і приведення конституційної моделі місцевого самоврядування до моделі, обраної при ратифікації Хартії. Але процедура коригування Конституції є досить складною, а процес внесення поправок до Основного Закону вкрай політизований. В результаті, протягом 6 років, що пройшли після ухвалення Конституції, до неї не внесено жодних змін. Крім того, є великі сумніви щодо доцільності зміни чинної конституційної моделі місцевого самоврядування, принаймні у деяких її аспектах. Розглянемо, хоча б, проблему відсутності у обласних та районних рад власних виконавчих органів, що вимагає п.2 ст.3 Хартії. В свій час таке рішення частково було виправдане, оскільки були необхідними заходи для зміцнення інтеграційного впливу центральної влади. Дійсно, в Україні ще не закінчився процес формування політичної нації і тому існує загроза дезінтеграції молодої держави через автаркію і сепаратизм регіонів. Зараз ці настрої дещо пом’якшились. Але при опрацюванні пропозицій щодо зміни ролі відповідних місцевих державних адміністрацій і передачі самоврядних повноважень обласним та районним радам зразу ж виникають пропозиції про зміни способу формування керівників областей. А саме, пропонується обирати губернаторів населенням відповідних регіонів. Тобто, фактично пропонується поширити кримську модель устрою місцевої влади на всі 25 областей. А чи це доцільно, чи кримська модель показала свої переваги перед іншими регіонами? В економічній, політичній, соціальній площині? Ні. А небезпеки, про які згадувалось вище, отримують живлення, оскільки самоврядування у населених пунктах ще є дуже слабке і не може гарантувати уникнення загроз автаркії регіонів, переродження регіональних лідерів, обмежень демократії в регіонах. Прояви цих негативних рис спостерігаються навіть і зараз, коли губернатори призначаються центром і не мають іншого джерела легітимності, ніж Указ Президента. Неважко собі уявити, що може статися у випадку їх прямого обрання населенням. Таким чином, спроби надати регіональним радам власних виконавчих структур, що вимагає Хартія, блокується пропозиціями про пряме обрання губернаторів, чого Хартія не вимагає і що несе певну небезпеку. Перенесення досвіду федеративної Росії в унітарну Україну є, м’яко кажучи, необґрунтованим.
Другий варіант усунення суперечностей між моделями місцевого самоврядування в Україні "по Хартії" і "по Конституції" міститься у самій Хартії. А саме, відповідно до ст. 13 Хартії, Україна по закінченню п’ятирічного терміну (див. стаття 17 Хартії) може висловити застереження щодо поширення дії Хартії на дві категорії органів місцевого самоврядування — обласні і районні ради. Тобто, є можливість скористатися механізмом денонсації Хартії для цих двох рівнів місцевої влади. Такого типу пропозиції можуть виникнути і щодо виведення з-під дії Хартії двох особливих територій України — Києва і Севастополя. Таке є можливим на основі ст. 16 Хартії.
Звичайно, це найменш бажаний шлях. Оголошення Україною про такі наміри може викликати негативну реакцію у Європі і поставити ще одну пляму на іміджі України. Такий крок став би сигналам, що ступінь демократичних устремлінь України зменшується.
На наш погляд, більш перспективним напрямом дій є робота по більш повному втіленню принципів Хартії там, де це є можливим в рамках української моделі. А тут велике поле діяльності. Особливо, в частині реалізації більшості положень чинного національного законодавства у повсякденній практиці територіальних громад. В цій роботі слід мати на увазі, що фундаментальною причиною гальмування як із імплементацією Хартії в повному обсязі, так і зі становленням справжнього (не по формі, а по суті!) місцевого самоврядування в Україні, на наш погляд, є нерозвиненість громадянського суспільства в Україні взагалі, і у кожній конкретній місцевій спільноті зокрема. Громада діє, проявляється і впливає через громадські організації, сукупність яких у кожному місті, селищі, селі і складає місцеве громадянське суспільство, якщо так можна висловитись. Квітка “місцевого самоврядування” потребує демократичного гумусу (див. Малюнок). Вона не може рости на камінні. Актуальне завдання полягає в тому, щоб внести гумус демократії в українські громади. Найбільш далекозорі голови українських міст розуміють свою відповідальність у цій важливій справі. Наприклад, міські голови Комсомольська, що на Полтавщині, та Кам’янця-Подільського, що на Хмельниччині, відповідно Олександр Попов та Олександр Мазурчак, безпосередньо працюють із своїми громадами, підтримують громадських активістів, навчають їх, залучають до розв’язання міських проблем, до участі у стратегічному плануванні, проводять громадські опитування та громадські слухання, чутливі до місцевих громадських ініціатив тощо. Нарощування соціального капіталу сприяє розвиткові цих міст. Справи в них йдуть набагато краще, ніж у багатьох інших містах України. Ці та інші приклади показують, що справа не стільки у законодавчих чи фінансових умовах для місцевого самоврядування або не у недосконалості української моделі місцевого самоврядування (зрозуміло, що проблеми і недоліки в цих сферах є!), скільки у наявності політичної волі з боку місцевих лідерів, їх загальної демократичної політичної культури. Це, як кажуть, закид у бік місцевої влади. Разом з тим, свою частину шляху, свій внесок у нарощування шару демократичного гумусу могли б зробити безпосередньо і позаурядові громадські організації, наприклад, користуючись такими інструментами місцевої демократії, як: громадські слухання, місцеві ініціативи, органи самоорганізації за місцем проживання, статут територіальної громади тощо. Всі ці інструменти вже передбачені чинним законодавством. Часто-густо громадським організаціям бракує елементарних знань щодо цих інструментів і зосередженість на вузькому предметі своєї власної діяльності. Звичайно, велику роль тут відіграє і певна несамодостатність неурядового сектора, відсутність у лідерів громадських організацій вміння балансувати між Сциллою конфронтаційності і Харибдою конформізму у відносинах із місцевою владою. Влада завжди є джерелом ресурсу для вирішення статутних завдань громадської організації. В будь-якому випадку влада має бути партнером третього сектора — громадських організацій. Виховати собі партнера у спільній конструктивній роботі над проблемами громади і її окремих членів — громадян є спільним завданням як влади, так і громадськості.
Повертаючись до проблем імплементації ЄХМС, звернемо увагу, що громадськість могла б сприяти цьому процесу запровадженням таких громадських інституцій, як Уповноважений по дотриманню Європейської хартії місцевого самоврядування чи Громадський комітет з моніторингу за дотриманням Європейської хартії місцевого самоврядування. Думається, що муніципальний рух України на своїх VIII муніципальних слуханнях міг би виступити із такою ініціативою. Спільними зусиллями урядових і позаурядових структур могла б бути також розроблена і реалізована Програма пропагування принципів ЄХМС і сприяння їх впровадженню.
