Правовое положение – это нечто основополагающее для места субъекта в обществе и государстве, определяющееся в конкретных видах правовых статусов, т.е. «правовое положение» и «конституционный статус» являются синонимами, получающими свое развитие в отдельных видах правовых статусов. В этой связи Воеводин Л.Д. отмечает, что «ныне действующая Конституция РФ и законодательство закрепляют как данный институт в целом, так и составляющие его элементы, используя соответствующий термин»[23]. Подобная позиция высказывалась и другими учеными[24].
В юридической науке весьма распространено мнение о том, что категории «правовое положение» и «правовой статус» являются синонимами. Обосновывается этот вывод тем, что «правовой статус определяется как юридически закрепленное положение в государстве и обществе».
В юридической науке высказывалось мнение о необходимости введения в правовой оборот категории «правовой модус», понимая под ним «конкретизирующее правовой статус на уровне отдельных социальных групп, отличающиеся более разнообразной отраслевой гаммой»[25]. Появление в правовом обороте категории «правовой модус» является, по нашему мнению, излишним. Правовой модус является, во-первых, видовой характеристикой правового статуса. Во-вторых, в конструкции, предложенной Ровным В.В., правовой статус является ничем иным как исключительно конституционным статусом, не имеющим своих видовых характеристик. Эта позиция уравнивает «конституционный статус» с «правовым статусом», а «правовой модус» является видовой характеристикой «правового статуса». С этим мы согласиться не можем, так как категория «правовой модус» является новой для науки, подменяющей по своему характеру категорию «правовой статус». Под «модусом» в науке понимается вид, мера, способ[26], т.е. «правовой модус» – это правовой вид, правовая мера и способ. В теории права считается общепризнанным, что «правовой статус» имеет деление на виды и в этой связи является синонимом категории «правовой модус», которая, по мнению В.В. Ровного, «дополняет или ограничивает общий правовой статус». Введение новой категории в правовой оборот, по нашему мнению, является излишним, так как «правовой модус», по мнению ученых, является дополняющей правовой статус категорией, что, в общем-то, является не новым в теории права.
Таким образом, в дальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия «правовое положение» и «правовой статус» являются синонимами.
Глава муниципального образования (далее МО) определяется как – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном Федеральными Законами и законами Субъекта РФ.
Глава МО наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом МО. Согласно уставу МО, избранный населением глава МО, может быть наделен правом входить в состав представительного органа МСУ, председательствовать на заседаниях представительного органа МСУ
Законодателем фигура Главы МО выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус:
1) оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора,
2) на него должен распространяться особый порядок продвижения по службе, порядок наложения взысканий и поощрений,
3) оно должно иметь специфические права и обязанности,
4) на него должны распространяться специфические ограничения,
5) указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.
Проанализировав статус Главы МО с этих позиций, становится, очевидно, что Глава МО не может являться муниципальным служащим, так как:
1) он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих,
2) он имеет специфические права и обязанности,
3) наложение взысканий на Главу города также имеет свою специфику,
4) он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.
Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы Главы местной администрации, Главы муниципального образования и Главы местного самоуправления.
Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание[27].
Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти. Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:
глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации – такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России.
глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу – такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».
глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу – такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации – такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.
Считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения В.В. Пылина в соответствии, с которой следует муниципально-правовым термином «Глава МО» или «Глава местного самоуправления» следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, возглавляющее либо местную администрацию, либо местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур.
Также достаточно неразработанным моментом в теории муниципального права является вопрос о соотношении статуса местной администрации и Главы МО, муниципально-властного субъекта, первоначально наделенного муниципально-властными полномочиями исполнительного характера.
Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно Глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях Главы Муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур, формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.
То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально – подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.
Рассмотрев стандартную структуру местной администрации, в которой традиционно выделяются:
1) руководящие должностные лица, которые назначаются Главой муниципального образования и ответственны перед ним,
2) аппарат Главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы Главы МО и его заместителей, можно прийти к выводу о том, что все указанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию, обслуживают в пределах своей компетенции деятельность Главы МО по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально-правового статуса Главы МО. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает компетенцией, предусмотренной Уставами соответствующих муниципальных образований.
Также достаточно актуальным является вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом.
Некоторые ученые считают, что раз органы власти возможны двух видов: коллегиальные и единоначальные, то можно говорить о статусе Главы МО, как о статусе муниципального органа.
Можно подойти к этому вопросу следующим образом: определить существенные признаки, характеризующие муниципальный орган и проанализировать правовое положение Главы МО на предмет соответствия его правового статуса указанным признакам[28].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
