Однако, в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко проводится идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет доминирующую роль, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной по своей природе, а судебную - вообще полу властью. Думается, все это было не столь актуально во времена Монтескье, сколь актуально было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Таким образом, мы видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии (слившейся тогда с народом) и приверженцев абсолютизма.
Позднее теория разделения властей получила сильное практическое и теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянуть труды Ж.-Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, что законодательная, исполнительная и судебная власти - особые проявления единой власти народа. После этого "тезис о единстве власти использовался разными силами. При этом следует отметить, что речь идет не только о власти определенной социальной общности, даже если это компромисс различных классов, совместно осуществляющих политическое господство, политическое руководство обществом, но и об известной степени организационного единства: все органы государства проводят, в конечном счете, общую политическую линию, определяемую носителем реальной власти, и как правило, строятся по вертикали". Точка зрения Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во Франции конца 18 века; если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо обосновывал необходимость борьбы с феодализмом.
По мнению Руссо, суверенитет неотчуждаем, един и неделим. Исходя из этого, он критикует идею разделения властей Монтескье, а также тех политиков, которые "разделяют суверенитет в его проявлениях". Они, как отмечает Руссо, разделяют его на силу и на волю, на власть законодательную и на власть исполнительную; на право облагать налогами, отправлять правосудие, вести войну, на управление внутренними делами и на полномочия вести внешние сношения; они то смешивают все эти части, то отделяют их друг от друга; они делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из частей, взятых с разных мест.
С точки зрения Руссо, те права, которые нередко принимают за части суверена, на самом деле все ему подчинены и всегда предполагают наличие единой высшей воли, гегемонию верховной власти, которую нельзя разделить, не уничтожив. "Если вся власть оказывается в руках одного человека - тогда частная воля и воля корпоративная полностью соединены и, следовательно, последняя достигает той наивысшей степени силы, какую она только может иметь. Наиболее активным из Правительств является правление единоличное".
В идее Монтескье о взаимном сдерживании обособленных и противопоставленных друг другу властей Руссо видел нежелательные крайности, которые ведут к их враждебным отношениям, дают силу частным влияниям или ведут даже к раздроблению государства. Отвергая идею разделения властей в трактовке Монтескье, автор "Общественного договора" вместе с тем признает необходимость разделения государственных функций и разграничения органов, представляющих в пределах своей компетенции государственную власть.
Законодательная власть у него тесно связана с суверенитетом. Это – воля всего суверенного народа и потому должна регулировать вопросы общего характера, касающиеся всех. Народ, повинующийся законом становиться их творцом. Но "как может слепая толпа, которая часто не знает, чего она хочет, ибо редко знает, что ей на пользу, сама совершить столь великое и столь трудное дело, как создание системы законов?". Для того, чтобы законы согласовывали в себе волю и разум, были мудрыми, нужен "поводырь", т.е. законодатель, являющийся лишь агентом воли и придающий ей законченную юридическую силу. "Законодатель – во всех отношениях человек необыкновенный в государстве… Это – не магистратура; это не – суверенитет… Это – должность особая и высшая, не имеющая ничего общего с властью человеческой. Ибо если тот, кто повелевает людьми, не должен властвовать над законами, то и тот, кто властвует над законами, также не должен повиливать людьми. Иначе его законы орудия его страстей, часто лишь увеличивали бы совершенные им несправедливости; он никогда не мог бы избежать того, чтобы частные интересы не искажали святости его сознания". Руссо признает, что тот, кто формулирует закон, знает лучше всех, как этот закон должен приводиться в исполнение и истолковываться. Казалось бы, поэтому не может быть лучшего государственного устройства, чем то, в котором власть исполнительная соединена с законодательной. Тем не менее, автор делает вывод, что во избежание влияния частных интересов на общественные дела необходимо, чтобы превращением закона, как общего правила, в акты индивидуального характера занималась особая правительственная (или исполнительная) власть.
Исполнительная власть "как сила политического организма" устанавливается решением суверенного народа, а потому выступает только в качестве его доверенного слуги. Народ поручает осуществление этой власти конкретным уполномоченным лицам, которые должны действовать в строгих рамках закона и подлежат неусыпному контролю со стороны верховной законодательной власти. Более того, полномочия исполнительной власти исчезают сами собой, как только народ на законном основании собрался в качестве суверена для ведения своих дел.
Отсюда видно, что, проводя различие между законодательной и исполнительной властью, Руссо ни в коем случае не допускает независимость правительства от народа-законодателя.
Что касается судебной власти, то Руссо уделяет ей значительно меньше внимания, но подчеркивает неукоснительную связанность ее законами, в то же время подчеркивая ее необходимую организационную самостоятельность по отношению, как к законодателю, так и к правительству.
Руссо исходит из того, что равновесие сфер власти в государстве, их согласованная деятельность должны обеспечиваться не обособлением или противопоставлением их друг другу, не с помощью взаимных сдержек и противовесов, как это предлагал Монтескье, а благодаря преобладанию верховной законодательной власти, воплощающей суверенитет народа.
Любая власть, любая система законов должна обеспечивать гражданам максимум свободы и равноправия. "К свободе, – поскольку всякая зависимость от частного лица настолько же уменьшает силу Государства; к равенству, потому что свобода не может существовать без него".
Руссо не настаивает на той или иной форме государственного правления. Он считает, например: республиканско-демократическое устройство годным исключительно для маленьких национальных территорий, вроде его родной Женевы; для средних по величине государств он предпочитает аристократическую республику, а для государств больших и могущественных – монархию. Во всех этих случаях для Руссо важна не форма, а существо власти, ее природа и характер ее отношений с населением.
Глава 2 Государственное управление в США
2.1 Исполнительная власть
Согласно Конституции (разд. 1 ст. II) исполнительная власть предоставляется Президенту США. Этим указанием, основанным на принципе разделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительной ветви власти, то есть всего огромного федерального аппарата управления страной. Со временем эта роль возросла до признания Президента главой государства и высшим должностным лицом страны.
Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо коллегиальном правительстве или хотя бы о структуре органов исполнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Конгрессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого он получил свой мандат. Его полномочия закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих пределов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрастанию. В то же время президентская власть не переросла в личную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенными полномочиями Конгресса и Верховного суда.[8]
Современные американские исследователи отмечают ведущую роль Президента в системе органов государства; по своему влиянию на государственные дела он безусловно доминирует по отношению к Конгрессу и Верховному суду. Внутренняя и внешняя политика страны в основном формируется и осуществляется властью Президента. Но многое в реальном влиянии президента зависит от расклада политических сил. В тех случаях когда Президент и большинство Конгресса относятся к одной политической партии, Президент сравнительно легко добивается нужного ему поведения Конгресса (поскольку он является неформальным лидером своей партии до следующих выборов). Когда же партийная принадлежность Президента и большинства в Конгрессе не совпадает, то возникают острые противоречия, иногда доходящие до угрозы импичмента. Тут все главным образом зависит от конституционного баланса трех властей при определенных политических условиях.[9]
Основные полномочия Президента перечислены в Конституции (раздел 2 ст. II). Однако со временем было сформулировано такое понятие как “подразумеваемых” или “скрытых” полномочий, благодаря которому конституционных права и обязанности Президента существенно расширились. Кроме того, глава исполнительной власти систематически наделяется Конгрессом различными “делегированными правами”.[10]
Конституционные полномочия Президента могут быть систематизированы по следующим основным группам.
1. Представительские функции. В качестве главы исполнительной власти Президент осуществляет высшее представительство США внутри страны и в международных отношениях. Ему принадлежит право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел по импичменту. Он же объявляет амнистию. Как “лидер нации” Президент возглавляет разного рода церемонии, участвует в торжествах и празднествах. Он награждает высшими военными и другими наградами, что, вправе делать также и Конгресс.
2. Участие в законодательном процессе. Формально не пользуясь правом законодательной инициативы и не участвуя в заседаниях палат при принятии законов, Президент тем не менее оказывает огромное влияние на законодательный процесс.
Президент имеет право вето, то есть право в течение 10 дней не подписывать билли, принятые Конгрессом, и возвращать их на повторное рассмотрение со своими поправками; вето может быть преодолено Конгрессом только при одобрении билля большинством в ⅔ голосов обеих палат. Ежегодно Президент направляет в Конгресс послание о положении дел в Союзе, то есть о внутреннем и международном положении страны; с этим посланием он лично, чаще всего в январе, выступает перед объединенным заседанием двух палат. Кроме того, Президент ежегодно в обязательном порядке направляет в Конгресс экономический доклад и проект федерального бюджета, а также специальные послания по конкретным вопросам.
Президент не вправе созывать или распускать Конгресс, но при чрезвычайных обстоятельствах может созвать обе палаты или одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседаний вправе отложить их на срок, какой сочтет возможным. Президент не обязан являться по вызову Конгресса. Он имеет право на так называемые “привилегии исполнительной власти”, под которыми понимают право на конфиденциальность, то есть на отказ Конгрессу в требовании информации по внутренним вопросам деятельности Президента. Взаимоотношения с Конгрессом – каждодневная работа Президента, которую он осуществляет через специальную Службу по связям с Конгрессом.
