· глава муниципального образования - порядок избрания; статус; полномочия; администрация - ее структурные подразделения; ответственность; местное самоуправление в системе управления;
· муниципальные кадры: депутаты; муниципальная служба и муниципальные служащие;
· законность в деятельности органов местного самоуправления.
На наш взгляд, муниципальное строительство и право должны стать предметом не только прикладных и специальных исследований, которых множество появилось в последние годы, но и органичной частью фундаментальных научных исследований, и прежде всего таких общих гуманитарных, специально-экономических и общепрофессиональных юридических дисциплин, включенных в государственный общеобразовательный стандарт высшего профессионального образования в соответствии с приказом Министерства образования РФ от 2 марта 2000 г., как отечественная история, политология, социология, философия, экономика, теория государства и права, история отечественного государства и права, конституционное (государственное) право России, муниципальное право.
Автор исходит из того, что данное предложение рождено не на пустом месте. Уже несколько лет издается множество работ по различным аспектам местного самоуправления. Поэтому считаем, что и по этой причине внесенное предложение отражает складывающиеся реалии и имеет объективные основания. В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и концентрации научной мысли предлагается учредить институт Муниципального строительства и права, возложив на него также подготовку профессиональных кадров для органов местного самоуправления с выдачей диплома о высшем образовании по специальности "Муниципальное строительство и право". Такой институт мог бы обеспечивать повышение квалификации муниципальных и государственных служащих, занимающихся вопросами местного самоуправления, также систематически проводить учебу депутатского корпуса местных представительных органов. Кроме того, представляется целесообразным в ведущих вузах страны образовать специальные кафедры либо ввести курс муниципального строительства и права с тем, чтобы привлечь особое внимание студентов к проблемам местной жизни, путям и формам их решения.
6.Муниципальное образование, как социально-экономическая система
Общие свойства и классификация систем
Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе служит муниципальное образование. Изучение объекта управления требует системного подхода, позволяющего сформировать целостное представление об объекте на базе информации о составляющих его элементах. При рассмотрении муниципального образования как системы необходимо опираться на общую теорию и методы системного анализа. Под системой понимается комплекс взаимосвязанных составных частей, образующих определенную целостность. Целостность системы — ее способность проявлять себя во взаимодействии с внешним миром, внешней средой как единое целое. Целостность системы обусловлена тем, что система как целое обладает такими свойствами, которых нет у составляющих ее частей. При этом внутренние связи частей системы в каком-то отношении сильнее, существеннее, важнее, чем внешние. По интенсивности взаимодействия с внешней средой (коммуникативности) выделяют открытые и закрытые системы, хотя абсолютно закрытых систем не существует. Можно вообразить замкнутую систему, но невозможно проверить ее реакцию на внешние воздействия, т. е. доказать ее реальность. Поэтому правильнее говорить о более открытых и менее открытых системах. Муниципальное образование — это система с интенсивными внешними связями. Что касается внутренних связей, формирующих целостность системы, они значительно сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одного городского или сельского населенного пункта, чем в случае, когда в состав муниципального образования входят несколько населенных пунктов. Что касается городского или сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, то расстояния между последними чаще всего составляют несколько километров (иногда — свыше 10), в муниципальном районе — десятки, а иногда сотни километров.
В дальнейшем, говоря о муниципальном образовании как о системе, мы будем иметь в виду муниципальное образование в составе одного населенного пункта. се, что существует в мире, системно. Системность есть всеобщее свойство материи, человеческой деятельности и мышления. Всякая система в отсутствие внешних возмущающих воздействий (или при постоянных воздействиях) способна сохранять свое состояние сколь угодно долго, т. е. находиться в состоянии равновесия. Однако этого недостаточно. Система должна обладать способностью возвращаться в состояние равновесия после того, как была выведена из него под влиянием неблагоприятных внешних воздействий либо ошибок в управлении.
Это свойство систем называется устойчивостью. Без него никакая система не могла бы существовать длительное время. К поселению это требование относится в полной мере. Простейшая часть системы называется элементом. Ответ на вопрос, что считать элементом, зависит от цели анализа. Членимость любой системы в принципе бесконечна, поэтому правильнее сказать, что элемент — это предел членения системы с точки зрения решения конкретной задачи и поставленной цели.
Система может быть разделена на элементы не сразу, а последовательным разбиением на подсистемы. Подсистемой называется совокупность взаимосвязанных элементов системы. Сложная система может объединять подсистемы разных уровней. Подсистема любой системы сама является системой по отношению к входящим в нее элементам и подсистемам. В свою очередь, всякая система является подсистемой системы более высокого порядка. Например, город является подсистемой региона и государства, которые по отношению к нему являются системами более высокого порядка, а городской микрорайон — это подсистема города.
Структура системы — это совокупность ее подсистем и элементов и связей между ними. Структура сложной системы может быть неочевидной, и для ее построения требуется специальный анализ. При исследовании какого-либо элемента или подсистемы они описываются не сами по себе как таковые, а с учетом их места в системе. Этот подход обязателен при исследовании муниципального образования. Системы могут быть созданы природой и человеком или с участием человека. Для систем, созданных человеком или с его участием, характерно целеполагание. Система создается человеком для достижения определенной цели. Каждая подсистема такой системы реализует свою цель, служащую подцелью по отношению к цели всей системы. В многоуровневой системе может быть построено «дерево целей», используемое как элемент системного анализа. Если оно построено правильно, каждая подсистема или элемент, достигая своей цели, вносит необходимый вклад в достижение общей (генеральной) цели системы.
Цель системы определяет ее структуру и функции. Системы, созданные человеком, могут быть машинными или автоматическими (способными действовать в течение какого-то периода времени без участия человека), человеко-машинными основанными на постоянном взаимодействии человека и машины) и социальными (основанными на взаимодействии между людьми). Особо сложные системы, включающие в себя множество природных и созданных человеком подсистем, называются социально-экономическими. При этом одна социально-экономическая система может быть подсистемой другой социально-экономической системы. Как отмечалось, город как социально-экономическая система является подсистемой региона и государства. В этих системах город выполняет множество различных функций: административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.
Характеристика города как системы
Рассмотрим некоторые свойства систем применительно к городу.
Состояние — мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени. Без знания состояния города в данный момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.
Поведение — способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города — это его статическая характеристика, то поведение — динамическая. Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.
Коммуникативность — характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Как уже отмечалось, для города она весьма велика. Речь идет о производственных, транспортных, культурных, научных, информационных и прочих связях, которые необходимо учитывать в управлении городом. Устойчивость ~ важное условие нормальной жизнедеятельности города. В то же время город не может быть и не должен быть чисто равновесной системой. Для города важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие. В то же время город должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, т. е. обладать определенным запасом устойчивости. С устойчивостью системы связано такое ее свойство, как адаптивность — способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования. Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить вои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является самоорганизацией. Самоорганизация города как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения. Следующим свойством социальных и социально-экономических систем является их слабая структурированность. Это означает, что состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения этих систем.
Структура города как системы
Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структуризация города отражает основные материально-вещественные компоненты этой системы, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить «дерево целей» системы управления городом.
В материально-вещественной структуре города (рис. 2.1.2) можно выделить следующие главные подсистемы.
1. Территория.
2. Население.
3. Градообразующая сфера.
4. Градообслуживающая сфера, или городское хозяйство.
5. Социальная сфера.
Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет лицо, облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика отрасли или отраслей градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база города, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности. Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную. Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на их продукцию и услуги зависит от численности населения города, возрастного, профессионального и квалификационного состава населения, который, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям и также создают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собственности. Большинство этих предприятий являются малыми и средними, однако в их совокупности градообслуживающая сфера является достаточно крупным работодателем. Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть объектов социальной сферы города полностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (стоматологические клиники, плавательные бассейны, организация ряда зрелищных мероприятий и др.) и государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). С развитием рыночных отношений доля частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.
Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения города необходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношение численности населения города к численности работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может составлять 4-5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент важен при проектировании города.
Внешние связи города как системы
Градообразующие предприятия и объекты городской инфраструктуры нуждаются в различных ресурсах из внешней среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внешнюю среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех сфер города, обеспечивает в основном градообразующая сфера. Отсюда следует, что экономическое положение градообразующих предприятий оказывает решающее влияние на все стороны жизни города. Как отмечалось, всякая система является более или менее открытой и связана с внешней средой. Под внешней средой понимается множество систем, подсистем и элементов, которые не входят в данную систему, но изменение состояния которых вызывает изменения в поведении данной системы. Город как открытая система имеет многочисленные связи с окружающей внешней средой, из которой он получает необходимые материальные ресурсы (от промышленного сырья и материалов до продовольствия), энергию, информацию и в которую отдает произведенную продукцию, услуги, энергию, информацию. Сумма поступающих в город извне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше) сумме продукции (услуг), отдаваемых градообразующими предприятиями во внешнюю среду.
Важнейшими элементами внешней среды города являются государство, регион и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать город как подсистему в системах государства или региона, то его внешние связи оказываются внутренними связями этих систем. Состояние и развитие внешней среды оказывает большое влияние на жизнь города. В свою очередь, развитие города может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающих территорий. Наиболее сильно город влияет на пригородную зону. Например, быстрый рост города вызывает миграцию населения из окружающих поселений, что может лишить предприятия, расположенные в этих поселениях, трудовых ресурсов.
Исследование экономических и социально-политических процессов во внешней среде служит необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании.
[1] Европейская хартия местного самоуправления.
[2] Кутафин О.Е., Фадеев В.И./Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2000. 428 с.
[3] Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 25 августа 1995 года №154-ФЗ. Правовая система Гарант.
[4] Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под. ред. Ю.А. Тихомирова. М, 2006. с. 32.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
