Важным фактором, влияющим на социальный статус государственных служащих, выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение соизмеряет уровень и результаты управления с потребностями и интересами, идеалами и ожиданиями граждан. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно обладает свойством объективно «видеть» социальное явление. Уровень доверия населения к чиновникам, как показывают социологические исследования, недостаточно высок. Социальный статус чиновников тем устойчивее, чем более функционирование администраций направлено на удовлетворение интересов и потребностей именно этой территориальной общности граждан. Зачастую, выполняя указания вышестоящих властных органов, администрация пренебрегает интересами населения. Мнение чиновников значительно расходится с мнением населения при оценке деятельности и эффективности управления. Отчуждение, по мнению граждан, возникает потому, что чиновники руководствуются не интересами рядовых граждан, а своими личными интересами. Сами государственные служащие иначе расставляют для себя иерархию реальных интересов на службе. Разницу между оценками населения и самооценками чиновников можно объяснить рядом причин:
1) население имеет в виду не каких-то конкретных чиновников, а оценивается образ, стереотип;
2) государственная политика в настоящее время оценивается негативно, а так как именно государственные служащие ассоциируются с государством, то недовольство проводимыми реформами переносится на них;
3) в общественном сознании не разграничиваются и не различаются политические силы и чиновничий аппарат, который занимается работой по обеспечению нормального функционирования государственного управления.[6]
Государственные служащие являются «заложниками» информационных систем, поскольку большинство граждан имеют очень приблизительное представление о реальной работе органов власти и ориентируются главным образом на оценки журналистов, случайные источники информации и слухи. Создаваемые в государственных учреждениях службы связи с общественностью, в лучшем случае «работают на руководителей».
Классификация государственных служащих
Состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они на неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям.[7]
1.В соответствии с конституционным принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной ), исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов государственной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций на должности государственной службы подбираются специалисты – практики и ученые в области государственного управления, информатики, финансов и права.
Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. Управление требует, прежде всего, способности к комплексному системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений.
Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция – возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов. Федеральными законами определены требования, предъявляемые к судье и к кандидату на должность судьи.
2. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002 г. составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных гражданских служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек.[8]
3. Если взять за основу такой критерий, как функциональное предназначение и особенности службы по ее видам, то различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы.
Под государственным гражданским служащим понимается гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Он осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета.
4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Понятие должностного лица дано в ст. 2.4 КоАП РФ. Объем государственно-властных полномочий государственных служащих определяется положениями о соответствующих государственных органах и их структурных подразделениях и должностными регламентами по каждой должности в отдельности или по типовым должностям государственной службы.
5. Критерием для классификации государственных служащих являются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Их особенность - присвоение персонально каждому государственному служащему с учетом его личных достоинств, по результатом квалификационного экзамена или аттестации. Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания не только внешне отличают государственных служащих при ношении форменной одежды, знаков различия (в частности, погон), но и характеризуют их должностное положение, так как соответствующими нормативными правовыми актами устанавливаются перечни должностей по видам государственной службы с указанием, какие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания соответствуют этим должностям. Например, Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел и соответствующих этим должностям специальных званий утвержден Указом Президента РФ от 5 ноября 2004 г.[9]
6. В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на должности государственной службы на неопределенный срок, на определенный срок, а также на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.
Таким образом, через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих конституционные должности. Служащие должны соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации, уметь общаться с прессой, владеть методами создания благоприятного отношения граждан к органам управления
2. Общее условия для прохождения государственной службы
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих
Законом о системе государственной службы Российской Федерации определено, что подготовка граждан для прохождения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Такими формами являются: 1) обязательная и добровольная подготовка граждан к военной службе; 2) первоначальная подготовка лиц, впервые принимаемых на должности, замещаемые сотрудниками правоохранительной службы; 3) профессиональная подготовка кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования; 4) послевузовское профессиональное образование; 5) дополнительное профессиональное образование.[10]
Подготовка граждан к государственной службе заключается в обучении их знаниям, навыкам и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей по замещаемым должностям государственной службы. Для формирования кадрового состава государственной службы особо важное значение имеет профессиональная подготовка граждан в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования. Особенностью государственной деятельности в этой сфере является не только то, что она должна осуществляться постоянно и непрерывного, но и то, что она требует тщательного планирования, учета многих факторов, наличия соответствующих образовательных учреждений и немалых затрат государственных средств.
Текущая и перспективная потребность в государственных служащих обусловлена соответствующей структурой государственных органов, степенью и качеством укомплектованности должностей государственной службы, а также возможными изменениями в составе государственных служащих по различным причинам (смерть, замена не соответствующих занимаемым должностям, прекращение государственной службы).[11] Кроме того, изменения их общей численности могут происходить вследствие проводимых оргмероприятий.
Система образовательных учреждений, которые готовят кадры для замещения должностей гражданской службы, весьма разветвленная. Это и Российская академия государственной службы при Президенте, и Государственный университет — Высшая школа экономики, и Академия народного хозяйства при Правительстве, и Финансовая академия при Правительстве, и Государственный университет управления, а также десятки других институтов и университетов различного профиля.
Согласно Закону о государственной гражданской службе РФ заключение договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном указом Президента, постановлением Правительства.[12]
Система военного образования предназначена для обеспечения потребностей Вооруженных Сил и других войск в офицерах, уровень подготовки которых соответствует государственным и (или) специальным требованиям федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба.
Основным элементом системы военного образования в Российской Федерации являются военные вузы. Руководство по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны РФ утверждено приказом Министра от 12 марта 2003 г.
Профессиональные кадры для государственной правоохранительной службы готовят учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования федеральных правоохранительных органов, которые создаются, реорганизуются и ликвидируются Правительством. Типовое положение об образовательном учреждении федерального правоохранительного органа утверждается Правительством. Порядок организации профессиональной подготовки сотрудников правоохранительной службы определяется руководителем соответствующего правоохранительного органа.
Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих осуществляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Эти виды дополнительного профессионального образования осуществляются в течение всего периода прохождения ими государственной службы.
