Дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений не всегда четко прослеживается в доктрине. Напротив, в работах учетных - правоведов наблюдается смешение этих двух понятий. Такое смешение, в ряде случаев явно выраженное, а еще чаще подразумеваемое, когда из контекста мысли автора следует, что данные два понятия употребляются как синонимы, является достаточно распространенным.
Так, Д. Сурков, исследуя проблемы регистрации уставов муниципальных образований, в частности, отмечает, что остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов местного самоуправления, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают; отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов снижает динамику развития местного самоуправления[5]. В данном высказывании наличие и регистрация устава органа местного самоуправления приравнивается к наличию и регистрации устава муниципального образования. В этом общая точка зрения автора, сводящаяся к отождествлению муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Подобное отождествление муниципальных образований и органов местного самоуправления распространено в литературе. Так, О.В. Берг ссылается[6] как на пример мнения, принадлежащего некоторым авторам, на то же высказывание Кожевникова А. и Саначева И. [7], которое приводится в пример и в вышеописанной работе Д. Суркова.
Такое отождествление нельзя признать полностью беспочвенным. Как указывает Н. Модин, гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Автор отмечает, что часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы[8]. Как видно из приведенного примера, в законодательстве и доктрине других стран органы местного самоуправления и муниципальные образования, рассматриваемые в качестве юридических лиц публичного права, уподобляются друг другу. Такая конструкция, проникнув в доктрину российского права, в условиях не устоявшегося понятийного аппарата в данной области, а также с учетом отсутствия в законодательстве и слабой разработанности в доктрине института публичного юридического лица, могла переместиться на стык регулирования муниципального и гражданского права и быть распространена на вопросы гражданской правосубъектности как муниципальных образований, так и органов местного самоуправления, и таким образом попасть в область нашего рассмотрения.
Признается такое наделение муниципальных образований статусом юридического лица и учеными-конституционалистами. Так, С.В. Вобленко, Н.А. Вобленко, Т.М. Говоренкова, Г.Г. Огнев указывают, что местное сообщество, которое понимается авторами как субстрат муниципального образования и носитель субъективного права на местное самоуправление, является юридическим лицом и в качестве такого передает свои права юридического лица органам местного самоуправления. Авторы при этом, однако, уточняют, что муниципальное образование как юридическое лицо понимается в самом общем смысле - как лицо (фикция) в глазах закона, а не как юридическое лицо - организация в традиционном цивилистическом смысле этого слова[9]. Мнение о том, что муниципальные образования являются юридическими лицами, высказывается и другими авторами. Так, К. Амирбеков применительно к вопросам деятельности прокуратуры рассуждает о муниципальных образованиях, обладающих статусом юридического лица[10].Д. Сурков считает, что невозможность приобретения муниципальным образованием статуса юридического лица в том или ином конкретном случае является причиной затруднений в их деятельности, обусловленных отсутствием "официального статуса"[11].И. Фаминцев и Е. Макарова рассматривают положение муниципальных образований в системе юридических лиц[12].
Следуя позиции законодателя ответить на этот вопрос можно отрицательно. П.2 ст.124 ГК РФ, дающий некоторым авторам почву для ошибочного толкования, в результате которого делается вывод о том, что муниципальные образования наделяются статусом юридического лица, на самом деле гласит не о наделении муниципальных образований статусом или даже просто правами юридического лица, а только о применении к ним правил (норм гражданского законодательства), применяемых в аналогичных ситуациях к юридическим лицам, если иное не установлено законом или не следует из природы муниципальных образований. Данная формулировка отражает вышеописанную позицию, высказываемую, в частности, С.В. Вобленко и другими[13], согласно которой муниципальное образование признается лицом - фикцией в глазах закона, что позволяет применять к нему нормы о юридических лицах, но при этом однозначно отмежевывается от действительных юридических лиц. Поддерживается мнение об ошибочности причисления органов местного самоуправления к юридическим лицам и другими авторами. Так, О.В. Берг указывает на некорректность причисления муниципальных образований к юридическим лицам, поскольку в основе регулирования их создания и деятельности лежат нормы публичного права, закрепляющие иные механизмы, нежели присущие юридическим лицам[14]. Аналогичную мысль проводит А.И. Масляев[15].
С точки зрения предмета нашего исследования необходимо провести четкое размежевание муниципальных образований и органов местного самоуправления. Муниципальное образование в самом первом приближении понимается и в ст.1 Закона 1995 г., и в ст.2 Закона 2003 г. как поселение. В доктрине это понятие раскрывается по-разному, однако, у большинства существующих определений есть общие черты, позволяющие однозначно размежевать муниципальное образование и органы местного самоуправления. Так, помимо вышеупомянутого традиционного понимания муниципального образования как местного сообщества (общины), существует современное определение муниципального образования как конгломерата "необходимых элементов: населения, территории и органов местного самоуправления. Отсутствие любого элемента приводит к потере всего понятия в целом"[16]. Как видно из данного определения, органы местного самоуправления являются лишь одной из составляющих муниципального образования и не могут отождествляться с самим муниципальным образованием. Но и первое из вышеприведенных определений (муниципальное образование как местное сообщество) не позволяет отождествлять муниципальное образование и органы местного самоуправления.
Показанная дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений сохраняет свое значение и при рассмотрении вопроса с обозначенной точки зрения "орган местного самоуправления выступает от имени муниципального образования - орган местного самоуправления выступает в личном качестве". Таким образом, уместно говорить о дуализме правового статуса органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений.
Указывается на дуализм правовой природы органов местного самоуправления и в судебной практике. Так, Федеральный Арбитражный Суд Поволжского округа в постановлении от 31 января 2008 г. по делу № А55-41426/07 указал: "... органы государственной власти, и органы местного самоуправления представляют интересы собственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Помимо этого органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности"[17].
Дуализм правовой природы органов местного самоуправления проистекает из того факта, что по своему предназначению органы местного самоуправления являются инструментами публичной власти. Идеальная цель их деятельности, всего их существования - претворение в жизнь воли населения, которое они представляют. В этом смысле роль органов местного самоуправления является инструментарной, они нужны лишь постольку, поскольку они делают что-то от имени другого, средствами другого и для другого. Однако, в процессе своего существования органы местного самоуправления необходимо приобретают собственную самоценность, без которой невозможно осуществление их основной, инструментарной функции. Это выражается в следующих проявлениях.
Во-первых, органам местного самоуправления для выполнения инструментарных функций необходимо полноценно существовать, для чего они должны обладать правосубъектностью, позволяющей им осуществлять минимум функций, связанных с делопроизводством, накоплением и обработкой информации (покупка канцелярских принадлежностей, оргтехники, заключение трудовых договоров и т.п.).
Во-вторых, действующее законодательство относит к доходам местных бюджетов доходы от некоторых видов хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечается, что органы местного самоуправления сочетают выполнение публично-властных функций с функциями, свойственными коммерческим организациям, при чем если первые осуществляются органами местного самоуправления непосредственно, то вторые - путем создания муниципальных унитарных предприятий. К этому необходимо добавить, что органы местного самоуправления в случаях, специально предусмотренных в законе, непосредственно осуществляют систематическую деятельность, направленную на получение прибыли. Например, органы местного самоуправления осуществляют приватизацию (т.е. за исключением заселенного жилья - продажу) собственности соответствующих муниципальных образований, продажу такой собственности иным публичным образованиям, а так же сдают такую собственность в аренду. Такая деятельность не может быть признана предпринимательской в строгом понимании этого слова, так как отсутствуют некоторые вид о образующие признаки данного понятия[18]). Однако, все эти действия требуют широкого круга правомочий и определенной самостоятельности при их осуществлении. Органы местного самоуправления могут также участвовать в иных гражданских правоотношениях от своего имени в интересах муниципального образования, например, при организации и проведении конкурсов на заключение муниципальных контрактов, в отношениях интеллектуальной собственности, и т.д. При осуществлении таких действий функции органа местного самоуправления перестают быть в чистом виде инструментарными, приобретают собственное значение. Однако, и осуществление этой самозначимости имеет конечной целью пополнение местного бюджета, который должен направляться на развитие социальной сферы, либо осуществление и защита иных прав муниципального образования. Таким, образом, органы местного самоуправления в определенной мере самоценны, но при этом они не являются самоцелью.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
