Гражданское законодательство России в условиях федерализма
ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАЛИЗМА
1. Федеративному государству, каковым в соответствии со ст. 1 Конституции РФ является Российская Федерация, соответствует федеративная система законодательства, состоящая из федерального и регионального законодательства (законодательства субъектов Федерации). Наиболее существенное влияние на систему законодательства оказывает форма государственного устройства и социально-экономический строй. Система законодательства унитарного государства принципиально отлична от системы законодательства федеративного государства .
Современное законодательство субъектов Федерации уже носит системный характер. Оно представляет собой не простую совокупность нормативных правовых актов, а упорядоченную и согласованную систему законодательства. Законодательство субъектов РФ конкретизирует, дополняет федеральное законодательство, составляя с ним единое целое. Признание системности регионального законодательства позволяет правильно определить взаимоотношения нормативных правовых актов этого уровня с федеральным законодательством как взаимосвязанных, но относительно обособленных нормативно-правовых образований. Законодательство субъектов РФ обладает такими качествами, как взаимосвязанность, целостность, структурированность и иерархичность.
Важно подчеркнуть, что составляющие единую федеративную систему законодательства РФ подсистемы (федеральная и региональная) должны находиться в постоянной взаимосвязи и взаимодействии. При этом главенствующую роль играет федеральная Конституция, которая определяет связи между составляющими данную систему нормативными правовыми актами.
В этой связи особое значение в законодательном регулировании общественных отношений приобретает разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. К сожалению, в конституционной модели отсутствуют единые критерии разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 - 73 Конституции). Указанная проблема непосредственно затрагивает и гражданское законодательство.
2. Статья 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к исключительному федеральному ведению (п. "о"). Одновременно к совместному ведению Федерации и ее субъектов ст. 72 Конституции относит такие отрасли законодательства, как семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции). Между тем перечисленные отрасли законодательства являются исторически близкими гражданскому. В связи с принадлежностью указанных комплексных отраслей законодательства к сфере совместного ведения возникает следующая проблема. В актах земельного, водного, лесного и других отраслей законодательства на уровне субъектов Федерации содержатся гражданско-правовые по своей сути нормы, регулирующие отношения, составляющие предмет гражданского права и с присущим гражданскому праву методом регулирования. Образование указанных комплексных отраслей объясняется спецификой участия соответствующих объектов в имущественном обороте, что влечет за собой необходимость специальной регламентации соответствующих отношений. Если в основание обособления гражданского законодательства в самостоятельную отрасль законодательства положен метод регулирования общественных отношений, то комплексные отрасли законодательства сформированы совсем по другому признаку (по видам объектов, по поводу которых возникают общественные отношения, - земля, леса и т.д., вне зависимости от методов правового регулирования данных отношений).
В настоящее время в условиях бурного развития рыночных отношений и увеличивающейся потребности в их правовом регулировании в субъектах Федерации активно развивается законодательство, содержащее гражданско-правовые нормы, что позволяет по-новому посмотреть на систему гражданского законодательства Российской Федерации.
В современной юридической литературе, на наш взгляд, система гражданского законодательства России не совсем оправданно рассматривается только в горизонтальной плоскости, как присущая федеральному уровню. Она включает в себя акты федерального законодательства - федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Однако, поскольку нормы гражданского права имеются в законодательстве субъектов Федерации и их количество постоянно увеличивается, имеются все основания рассматривать систему российского гражданского законодательства не только по горизонтали, но и по вертикали, с учетом федеративной формы государственного устройства Российской Федерации. В этом случае систему гражданского законодательства России можно будет назвать федеративной системой гражданского законодательства, состоящей из двух подсистем: федеральной и региональной.
Общественные отношения, которые требуют единообразного регулирования на территории всего государства, должны быть, безусловно, урегулированы на федеральном уровне. Исходя из содержания ст. 71 Конституции, Российская Федерация осуществляет регулирование общих положений по всем институтам гражданского права. То же закреплено и в Гражданском кодексе РФ. В ведении Федерации также, безусловно, должно оставаться принятие, во-первых, поименованных Гражданским кодексом законов, во-вторых, иных законов, которые развивают и детализируют установленные им общие положения. Субъекты РФ не могут устанавливать в своих актах гражданско-правовые нормы, которые по своему характеру относятся к правовым основам единого рынка. Это - исключительная прерогатива Федерации (п. "ж" ст. 71).
Региональные нормы гражданского права не должны препятствовать функционированию единого экономического пространства, свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, свободе экономической деятельности, которые должна обеспечивать Федерация (ч. 1 ст. 8 Конституции). Необходимо учитывать, в какой степени допускаемое или предполагаемое отступление от принципа исключительно федерального уровня правотворчества в сфере гражданского права способно нарушить единство рыночного пространства России. При этом во внимание должны приниматься, в частности, связь объекта регулирования с определенным местом (недвижимость) или факт обращения объекта регулирования на общефедеральном рынке .
В связи со сказанным следует отметить, что субъектам Федерации не может быть предоставлено право устанавливать в своих регионах различные экономические правопорядки, препятствующие образованию единого экономического пространства. Кроме того, единообразные позитивные правовые решения, часто встречающиеся в региональном законодательстве, должны быть сигналом федеральному законодателю о необходимости урегулирования соответствующих отношений, после чего субъекты Федерации должны привести свои нормы в соответствие с федеральным законодательством. Для субъектов Федерации должно быть исключено принятие гражданских кодексов. Но, с другой стороны, как показывает анализ регионального законодательства, многие нормы гражданского права на уровне субъектов Федерации никак не нарушают правовые основы единого рынка, а, наоборот, способствуют экономическому развитию субъектов Федерации и России в целом.
Региональная подсистема гражданского законодательства состоит из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов, последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Причем такие акты обладают приоритетом по отношению к федеральному законодательству.
Современное законодательство субъектов Федерации в сфере их ведения содержит гражданско-правовые нормы, регулирующие определенные имущественные отношения. Например, Закон г. Москвы от 16 июня 1999 г. N 25 "О ремесленной деятельности в городе Москве" регулирует отношения, возникающие при осуществлении ремесленной деятельности в городе Москве как составной части малого предпринимательства, имеющей приоритетное право на получение поддержки со стороны органов власти города Москвы. Нормы гражданского права в данном Законе регулируют отношения по договору на обучение ремесленной деятельности, устанавливают содержание договора (ст. 10), порядок и средства индивидуализации ремесленной продукции и работ (ст. 12) и др.
Некоторые имущественные отношения регулируются субъектами РФ с помощью гражданско-правовых норм, обеспечивая регулирование данных отношений соответствующей спецификой. В качестве примера можно назвать Законы Республики Саха (Якутия) "О производстве кумыса в Республике Саха (Якутия)" от 17 октября 2002 г.; "О сайылыках" от 10 июля 2003 г.
Кроме того, особенности регулирования имущественных отношений могут быть установлены субъектами Федерации также в области поставки товаров в труднодоступные районы в связи с природно-климатическими и географическими особенностями соответствующих районов. Так, например, Якутией принят Закон от 20 февраля 2004 г. "Об особом режиме завоза грузов в арктические улусы Республики Саха (Якутия)". Поставка продукции (товаров) в населенные пункты арктической группы улусов представляет собой закупку, перевозку (включая погрузку и выгрузку) и хранение товаров, выполнение других работ и оказание услуг в целях обеспечения данных населенных пунктов товарами обязательной номенклатуры. Согласно п. 1 ст. 4 Закона, критерием для отнесения населенных пунктов к арктической группе улусов является транспортная недоступность населенных пунктов больше чем 180 дней в течение года. Таких труднодоступных районов в субъектах Федерации большое количество, в связи с чем представляется необходимым урегулировать особенности поставок товаров в указанные районы. Например, субъекты Федерации могут установить повышенную ответственность поставщиков товаров в подобные районы, особенности тары (упаковки) товаров, ввозимых в труднодоступные районы, и т.д. Очевидно, что регулирование указанных отношений на федеральном уровне вряд ли целесообразно.
В рамках совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) неизбежность наличия норм гражданского права в законодательстве субъектов Федерации непосредственно вытекает из предусмотренных Конституцией предметов совместного ведения. В ч. 1 ст. 72 помимо отраслей законодательства, указанных в п. "к", упоминаются, в частности, такие предметы совместного ведения, как: "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" (п. "в"); природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. "д"); "общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта" (п. "е"); "координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства" (п. "ж").
Регулирование этих отношений практически во всех субъектах Федерации осуществляется с привлечением норм гражданского права, поскольку возникает необходимость урегулировать те или иные имущественные отношения. Особенно заметна специфика правового регулирования имущественных отношений на уровне субъектов Федерации в сфере природопользования, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м" ч. 1 ст. 72). Так, в некоторых субъектах Федерации приняты законы об охоте, в то время как на федеральном уровне соответствующие отношения вообще не урегулированы. Например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 3 мая 2000 г. N 21-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве на территории Ханты-Мансийского автономного округа" содержит гражданско-правовые нормы, регулирующие отношения пользования охотничьими животными; содержание договора о предоставлении охотничьих угодий для ведения охотничьего хозяйства и др.
Страницы: 1, 2
