Документом, удостоверяющим гражданство России, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица.
1.3 Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев
Прекращение существования Союза ССР привело к тому, что большое число русских и других русскоязычных его граждан оказались помимо своей воли жителями иностранных государств, являвшихся в прошлом союзными республиками. Последние далеко не всегда обеспечивали таким жителям, прежде всего по языковым, национальным признакам, условия для осуществления в полной мере всего комплекса прав и свобод человека. Поэтому в достаточно массовых масштабах началось переселение русскоязычного населения в Россию.
Острые межнациональные конфликты в различных регионах самой России тоже привели к вынужденному переселению большого числа граждан внутри нее.
Массовой характер указанных выше процессов вызвал необходимость правового регулирования статуса этих лиц.
19 февраля 1993г. были приняты Законы Российской Федерации «О беженцах»[18] и «О вынужденных переселенцах»[19]. Эти Законы определяют понятия беженца и вынужденного переселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, его права и обязанности в данном качестве и решают другие сопутствующие вопросы.
Понятие «беженец» применяется к лицу, которое:
1) не является гражданином Российской Федерации;
2) находится вне страны своей гражданской принадлежности (а в случае отсутствия определенного гражданства — вне страны своего прежнего обычного места жительства);
3) покинуло указанную страну в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
4) не может (не желает) пользоваться ее защитой (вернуться в нее) вследствие таких опасений.
В отличие от беженца, вынужденный переселенец, — как правило, гражданин Российской Федерации, по тем же основаниям вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России или вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта.
Вынужденным переселенцем признается также иностранный гражданин (или лицо без гражданства), постоянно проживающий на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивший место жительства в ее пределах по указанным выше основаниям. Закон определил и некоторые иные основания признания лица вынужденным переселенцем.
Установленные рассматриваемыми Законами порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обязанности в основном аналогичны.
Для получения любого из этих статусов необходимо ходатайство лица в соответствующий орган миграционной службы Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики по месту своего пребывания (за рубежом — в дипломатическое представительство или консульское учреждение России; на границе — при отсутствии поста иммиграционного контроля — в орган пограничного контроля). Ходатайство подается и рассматривается в установленные законами сроки. После проверки соответствующих сведений надлежащий орган миграционной службы выдает свидетельство о принятии (регистрации) ходатайства, что влечет распространение на лицо комплекса необходимых прав и направление его в центр временного размещения. После такого предварительного рассмотрения ходатайства названный орган принимает решение по существу о предоставлении лицу статуей беженца или вынужденного переселенца, о чем выдается соответствующее удостоверение установленного образца. Оно действительно на всей территории России в течение пяти лет для вынужденного переселенца и трех лет для беженца. В необходимых случаях статус беженца или вынужденного переселенца может продлеваться на каждый последующий год по заявлению лица. Проводится ежегодный переучет лиц, признанных беженцами.
Законы устанавливают основания, по которым может быть отказано в предоставлении названных статусов.
Отказ в принятии ходатайства и отказ в предоставлении соответствующего статуса может быть обжалован в вышестоящий орган миграционной службы или в суд.
Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Эти лица вправе в течение трех месяцев избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники при условии согласия последних.
Установлены льготные условия для приобретения беженцами российского гражданства.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны оказывать беженцам и вынужденным переселенцам всестороннюю помощь и содействие в решении их жизненных проблем, связанных с устройством на новом месте жительства.
Для временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев (на срок не более трех месяцев) создаются центры, являющиеся государственными учреждениями миграционной службы.
Вынужденным переселенцам может быть предоставлена долговременная беспроцентная возвратная ссуда на строительство (приобретение) жилья.
В законах определены основания, при которых лицо утрачивает статус беженца или вынужденного переселенца.
Основной принцип, определяющий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, закреплен в ст. 62 Конституции. В соответствии с ней указанные лица пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Российского закона, конкретизирующего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, пока нет. В бывшем Союзе ССР 24 июня 1981г. был принят Закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР»[20]. В нем закреплены общие принципы их правового положения, их основные права, свободы, обязанности и ответственность. До принятия соответствующего закона в Российской Федерации он действует на ее территории в части, не противоречащей Конституции РФ.
Иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства.
Выделяются две категории иностранных граждан: постоянно проживающие и временно пребывающие в Российской Федерации. В их статусе есть определенные различия.
Основные принципы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации характеризуются демократическими, интернационалистскими началами.
Использование иностранными гражданами прав и свобод не должно наносить ущерба интересам Российской Федерации, законным интересам ее граждан и других лиц. Иностранные граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и ее законодательство.
Постоянно проживающие в России иностранные граждане могут работать в качестве рабочих и служащих или заниматься иной трудовой деятельностью на общих основаниях с гражданами Российской Федерации, если иное не вытекает из законодательства. В федеральных законах назначение на определенные должности или занятие отдельными видами трудовой деятельности увязывается с принадлежностью к российскому гражданству.
Иностранные граждане имеют право на отдых, на охрану здоровья, на пособия, пенсии и другие формы социального обеспечения, па пользование жилым помещением, право собственности на жилой дом и иное имущество, право на образование, на пользование достижениями культуры. Они могут вступать в профсоюзы, кооперативные, акционерные, научные, культурные, спортивные и другие общественные объединения (кроме политических партий), если это не противоречит их уставам.
Наравне с гражданами РФ им гарантируются свобода совести, неприкосновенность личности и жилища.
Иностранные граждане могут заключать и расторгать браки с гражданами Российской Федерации и другими лицами.
К числу особенностей статуса иностранных граждан в Российской Федерации относится отсутствие у них права избирать и быть избранными в выборные государственные органы, занимать государственные должности, а также участвовать во всенародных голосованиях (референдумах). При определенных условиях они могут участвовать в выборах органов местного самоуправления и местном референдуме.
Иностранные граждане не несут обязанности военной службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации.
Допускаются передвижение иностранных граждан по территории Российской Федерации и выбор места жительства в порядке, установленном законодательством, а также соответствующими международными договорами Российской Федерации. Однако в интересах обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка могут устанавливаться ограничения в передвижении и выборе ими места жительства.
Постановлением Правительства РФ утверждается Перечень территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан, о чем МИД Российской Федерации информирует дипломатические и консульские представительства, аккредитованные в России.
При соблюдении установленных Федеральным законом от 15 августа 1996г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» правил иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из нее. Статьи 26—28 определяют основания, по которым въезд и выезд могут быть не разрешены.
Иностранные граждане, совершившие преступления, административные или иные правонарушения на территории Российской Федерации, подложат ответственности на общих основаниях с ее гражданами. Тем из них, которые нарушают законодательство о правовом положении иностранных граждан, может быть сокращен срок пребывания в Российской Федерации.
Изложенные выше положения распространяются и на лиц без гражданства в Российской Федерации, если иное не вытекает из законодательства. Однако они не затрагивают установленных законодательством Российской Федерации и международными договорами привилегий и иммунитетов глав и сотрудников иностранных дипломатических и консульских представительств, а также других лиц.
Принятие федерального закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации является актуальной задачей в связи со все возрастающим притоком в страну иностранных граждан как легальным, так и нелегальным путем.
В ст. 63 Конституции РФ закреплено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В данном случае Конституция исходит из норм международного права о том, что каждое государство использует право предоставления политического убежища, и никто не может рассматривать это как недружественный акт. Указом Президента от 21 июля 1997г, утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища[21].
Основанием предоставления политического убежища является преследование (или его реальная угроза) лица, ищущего убежища и защиты, в стране его гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.
