Одной из главных причин появления и быстрого развития делегированного законодательства является более ускоренное принятие правового акта, чем в парламентском законотворчестве. Так называемое опережающее законотворчество. В случае непредвиденных обстоятельств, когда требуется срочная разработка законов, акты делегированного законодательства можно использовать, не дожидаясь очередной сессии парламента и окончания полной процедуры парламентского законотворчества.
Важную роль в процессе расширения сферы делегированного законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как его способность изменять и дополнять содержание законов, исходя из требований конкретной политической и экономической ситуации в стране. Существенным фактором в проявляющейся тенденции выступает также усложнение общественных отношений в мире. Современное состояние правотворческой деятельности государства характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения[17].
В странах континентального права (романо-германской правовой семьи), в том числе и в Российской Федерации, преобладает концепция закона как акта, принятого исключительно парламентом. Однако, провозглашая парламент высшим или даже единственным органом законодательной власти, конституции подавляющего большинства стран этой группы вместе с тем предоставляют главе государства или правительству право принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона. Широкое распространение в странах с континентальной или близкой к ней системой права получила концепция, согласно которой закон рассматривается не только в формальном смысле (акт парламента), но и в материальном. Впервые эта концепция была воплощена в Конституции Франции 1958г., которая предметно ограничила законодательную власть парламента, определив круг вопросов, по которым он может принимать законы. Все иные вопросы регулируются регламентами, то есть нормативными актами исполнительной власти[18].
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти - это акты, издаваемые главой государства, правительством, министрами и руководителями различных ведомств. В подавляющем большинстве стран нормативные акты являются как по своему содержанию, так и по количеству одним из важнейших видов источников конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельствами: той значительной ролью, которую в современном государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляется, в частности, и в широком участии в процессе правотворчества; ростом и усложнением этого аппарата, обусловленными активным вмешательством государства в экономическую, социальную жизнь общества.
Прежде всего, следует выделить нормативные правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), но имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декреты-законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства, как по прямому предписанию конституции, так и по уполномочию парламента. В первом случае акты, имеющие силу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, Конституция Италии предусматривает, что Президент «издает декреты, имеющие силу закона»[19]. Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок и по определенным вопросам (Испания, Италия, Румыния и др.). По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, предоставляются на утверждение парламента.
В Конституции Российской Федерации закреплены три основные формы правотворчества: принятие нормативных правовых актов непосредственно народом путем референдума, органами государства, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между Российской Федерацией и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами Федерации, между государственными органами и общественными объединениями).
В ст. 94 Конституции Российской Федерации 1993г. указывается, что Федеральное Собрание - законодательный орган РФ. Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий РФ и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства. Однако ранее в России имели место случаи принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона, не парламентом, а иным органом власти. В прошлом Президиум Верховного Совета СССР согласно Конституции наделялся полномочиями по принятию в период между сессиями указов, имеющих силу закона, но их требовалось утвердить на ближайшей сессии. По мнению профессора А.С. Автономова, таких указов было значительно больше, чем законов. В теории утвердилось мнение, согласно которому такая законодательная деятельность должна была производиться только в исключительных случаях. Но она превратилась в обычную практику, когда законодательствовал Президиум, а сам Верховный Совет утверждал список указов, не вникая в их суть. За период с 1938 по 1988г. Верховный Совет СССР на своем пленарном заседании принял, не считая законов о бюджете и плане, в совокупности менее половины актов, имеющих силу закона. Все остальные акты были одобрены Президиумом и утверждены без обсуждения Верховным Советом СССР. Да и законы, принимаемые непосредственно Верховным Советом, утверждались обычно без обсуждения в том виде, в каком они были предложены в проекте, причем депутаты практически не пользовались правом законодательной инициативы, а законопроекты исходили от исполнительных органов. Коренного перелома в этой ситуации не произошло и после создания, постоянно действующего Верховного Совета СССР в 1989г. Во-первых, над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов СССР, который в определенной степени сковывал его инициативу. Во-вторых, требовалось значительное время, чтобы законодательство Верховного Совета вытеснило нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета за весь предыдущий срок, а Верховный Совет, в свою очередь, был занят другими вопросами. В-третьих, после учреждения поста Президента СССР он начал довольно активно издавать указы, причем указы Президента принимались в значительно более короткие сроки, нежели законы СССР[20].
Конституция Российской Федерации 1993г. в ч. 1 ст. 115 установила, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции Российской Федерации, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав (ч. 3 ст. 55 или ст. 57 Конституции РФ). Данная норма представляется достаточно широкой и нечеткой. Если постановления издаются во исполнение законов (и Конституции РФ, и нормативных указов), то должна существовать связь между законами и исполняющими законы постановлениями Правительства Российской Федерации.
При передаче парламентом законодательных полномочий исполнительному органу власти, в процессе разработки нормативных правовых актов и поправок к законам, большая роль отводится правовым службам, действующим в органах исполнительной власти.
Интересен опыт Великобритании, где в отличие от многих юрисдикций проекты основного законодательства готовятся централизованно, а не в отдельных государственных департаментах, продвигающих закон. По мнению директора Центра исследований в области законодательства и парламентаризма Великобритании, профессора Университета Стратклайда Дж. Бейтса[21], «это ведет к сохранению единого стиля и влечет меньший риск возникновения двусмысленностей и судебных процессов». Тем не менее, делегированное законодательство, например инструкции, почти неизменно готовится юристами, занятыми в отдельных департаментах. Несмотря на руководство по сохранению единого стиля, при составлении проектов делегированного законодательства в итоге стиль не сохранялся.
Заслуживает внимания опыт организации юридической службы Министерства юстиции Канады. Министерство юстиции является юридическим советником Правительства и помогает министерствам разрабатывать, пересматривать и интерпретировать законы, занимает особый статус: проводит юридическую экспертизу законопроектов на всех этапах процесса - от выработки законодательного предложения на основе первоначальных идей до составления проекта закона, готового для предоставления в парламент. Например, Министерство юстиции детально анализирует все законодательные предложения с целью выявления всех предложений, которые могут привести к тому, что закон будет оспорен в суде как противоречащий Канадской хартии прав и свобод. Министерство юстиции обеспечивает предоставление юридических услуг всем министерствам и ведомствам Канады.
Министерство юстиции предоставляет разработчиков законопроектов из числа сотрудников своего Отдела законодательства. Они являются экспертами по приданию правительственной политике законодательной формы и стиля. Разработчики законодательства обеспечивают последовательность, логичность и беспристрастность предлагаемых федеральных законодательных актов, а также целостность правовой системы. Они исполняют роль консультантов по многим вопросам, касающимся правовых принципов и политики.
Разработчики обеспечивают предоставление текста в правильной перспективе. Поскольку они в меньшей степени вовлечены в выработку политики, они более подходят на роль разработчиков, которые обеспечивают составление законов на языке, понятном членам Парламента, общественности и судам. Эта задача решается благодаря соблюдению правил составления законодательных проектов и учету правил и принципов, которыми руководствуются суды при толковании законов[22]. К сожалению, правовые службы в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации, в отличие от вышеотмеченных стран, имеют ряд особенностей, которые не позволяют компетентно осуществлять деятельность органа.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус юридических служб в Российской Федерации, являются Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2001г. N 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов»[23], Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002г. N 207[24]. В документах закрепляются организационные основы деятельности юридических служб, их функции, права, обязанности и ответственность руководителя юридической службы.
Согласно п. 3 Типового положения Постановления Правительства Российской Федерации юридические службы наделяются особым статусом в структуре федерального министерства, а именно: «...организуется в виде самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляется руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке. Структура юридической службы и штатная численность работников определяются руководителем федерального органа исполнительной власти».
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
