Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, – это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.
Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике – это всегда задача, как минимум, не менее сложная, а может быть, и более сложная, чем его подготовка и принятие.
Новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении, поправки, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, призваны увеличить объемы собственных доходов муниципальных образований за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, а также средств финансовой помощи, оказываемой органам местного самоуправления из вышестоящих бюджетов. Однако эти меры вряд ли смогут обеспечить местному самоуправлению надлежащий уровень экономической самостоятельности без встречной активности со стороны местных властей. Муниципальные служащие должны овладеть основами современного менеджмента и азами рыночного поведения. Муниципалитеты должны научиться собственными силами зарабатывать недостающие им средства.
Такие проявления муниципальной предпринимательской активности, как создание муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики, сдача в аренду муниципального имущества, участие в создании предприятий с долевой собственностью, размещение муниципальных заказов, приватизация и продажа убыточных объектов муниципальной собственности, стимулирование малого бизнеса и инвестиционная деятельность органов местного самоуправления обладают наибольшей устойчивостью к воздействию различного рода внешних и внутренних факторов и, следовательно, являются наиболее перспективными с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований.
Наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.
Возможно, усиление экономической самостоятельности регионов является единственным путем превращения России в правовое государство.
Поэтому под местным самоуправлением стоит понимать самостоятельность не политическую (сепаратизм), а именно экономическую. Области России на данный момент способны решать сами свои экономические проблемы при наличии грамотного управления и федерального контроля. Однако процесс практического разграничения полномочий между регионами и центром может дать рост мощному аппарату чиновников, что, в свою очередь, негативно скажется на институте принятия именно независимых решений. С другой стороны, для центральной власти тоже нежелательно отдавать полномочия в края и области, теряя тем самым рычаги воздействия на провинцию.
Провозглашаемая в условиях хронического безденежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачастую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправления в глазах населения. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, что приводит к падению престижа не только местных и региональных, но и федеральных властей.
Создание системы стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализация комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий – это действительно одна из важнейших задач. Важным шагом в этом направлении стало принятие Указа Президента Российской Федерации № 607 от 28 апреля 2008 года «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов состояния муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики.[76]
Самоуправление означает, что местная власть наделяется своей собственной компетенцией, в которую никто не имеет права вмешиваться до тех пор, пока эта компетенция осуществляется в соответствии с законом. Для этого, разумеется, местная власть должна иметь необходимые властные и финансовые рычаги, а органы власти вышестоящих уровней – возможности, полномочия и четко очерченные механизмы контроля и вмешательства. То есть речь должна идти о самостоятельности в осуществлении своей компетенции, и речь не может идти о независимости от государственной власти.
Такой подход потребует укрепления государственных гарантий финансово-экономических прав органов местного самоуправления, дополнительных форм и методов защиты более слабых в плане бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления, включая процедуры финансового выравнивания, обеспечения прозрачности межбюджетных отношений.[77]
Вполне оправданы противоречия, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами. Представляется, что теоретические и законодательные рамки их взаимоотношений находятся далее практических и политических. С точки зрения целесообразности и в силу неразрывности управления рядом сфер жизнедеятельности населения нет необходимости придерживаться позиции полной самостоятельности органов местного самоуправления. В силу ряда причин этой самостоятельности пока и не должно быть[78].
Признание и провозглашение местного самоуправления – это только начало местной демократии. Если в древнем мире понятие демократии совпадало с понятием непосредственного народоправства, то впоследствии утвердилось более широкое и усложненное представление о демократии. В современном значении идее демократии соответствует полное проявление свободы, простор для различных возможностей. Но свержение старого (тоталитарного) порядка и провозглашение свободы жизни, всеобщего избирательного права, учредительной власти народа приводят не к демократии, а в зависимости от некоторых случайностей или к олигархии (по Солженицыну), или к анархии[79].
Важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное местное самоуправление, конечно, не состоится»[80].
В своем Послании Федеральному Собранию России 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев совершенно обоснованно отметил, что роль представительного органа местного самоуправления должна быть усилена: «представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости – и отстранять от должности руководителей муниципалитетов».
Целесообразным было бы и закрепление в законе возможности отрешения от должности (отзыва) главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава. Действующие нормы Федерального закона №131-ФЗ ставят такого главу, по сути, в привилегированное положение по сравнению с главой, избранным непосредственно избирателями. Если последний может быть отозван теми, кто принимал решение о его избрании, то представительный орган лишен возможности смены избранного им главы даже при наличии очень веских аргументов в пользу этого. В связи с этим представляется логичным предусмотреть в законе процедуру отзыва главы муниципального образования представительным органом, который его избрал квалифицированным большинством голосов.
Нормотворческая деятельность представительного органа муниципального образования определяется его природой. Именно представительные учреждения лучше других органов приспособлены к демократическому нормотворческому процессу в силу их социального назначения, способа формирования, состава, организационных форм деятельности. В результате они могут наиболее полно выразить в нормотворческом процессе интересы населения муниципального образования. Сущность природы представительного органа раскрывается в определении его понятия как выборного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Такое содержание природы представительного органа подтверждается его особым статусом, закрепленным в Конституции РФ.
Конституционные
нормы включили представительные органы в число важнейших органов местного
самоуправления – выборных. Это положение получило развитие в действующем
законодательстве. П. 1, 2 ст. 34 ФЗ от
6 октября 2003 г.[81] определили
представительный орган муниципального образования как обязательный и ведущий
орган местного самоуправления. Такая роль представительного органа обусловлена
его местом в системе организационно-правовых форм осуществления особой формы
публичной власти – власти муниципальной. Она обеспечивается его исключительной
компетенцией, не подвластной другим органам муниципального образования, и
закрепляется п. 10 ст. 35. В исключительной компетенции представительного
органа муниципального образования находятся:
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Более того, перечень полномочий может быть дополнен в законодательстве субъектов и окончательно закреплен в уставе муниципального образования. Именно полномочия лежат в основе разграничения деятельности представительного органа с другими органами муниципального образования. Они и определяют пределы нормотворчества представительного органа муниципального образования.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
