Возможность преодоления этого противоречия заключается в ином толковании конвенционного понятия правопреемства. Несмотря на то что авторы конвенций желали избежать закрепления какой-либо презумпции перехода прав и обязанностей, было бы неверно утверждать, что подобный переход не будет осуществляться. Таким образом, фраза «в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории» может интерпретироваться как «переход прав и обязанностей», тогда как фраза «смена одного государства другим» указывает на территориальные изменения. Подобное толкование определения «правопреемства государств» включая несколько положительных моментов:
- во-первых, выполняет важную задачу объединения максимального числа практических ситуаций правопреемства;
- во-вторых, содержит искомый баланс между двумя компонентами правопреемства;
- в-третьих, позволяет сохранить дефиницию, обладающую ценной для науки лаконичностью и широко используемую в доктрине и практике государств.
2 Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.
Кодификационный процесс в области правопреемства государств развивался в исторический период активизации национально-освободительных движений против колониальной зависимости, охвативших азиатский, американский и африканский континенты, и образования новых независимых государств на территории бывших колоний. Этот период определил новую расстановку сил на мировой политической арене, что отразилось на процессе выработки и содержании международных документов в рамках ООН, в том числе Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.
Как явствует из названия Конвенции, ее положения устанавливают правовой режим в отношении одного объекта правопреемства, договоров. В соответствии с пп. а п. 1 ст. 1, «договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». Текст пп. а п. 1 ст. 2 дословно воспроизводит определение, закрепленное в аналогичной статье Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
В отношении общих положений представляется важным подчеркнуть, что в сферу регулирования Конвенции входят также договоры, учреждающие международные организации, и договоры, принятые в рамках международной организации (ст. 4). Напротив, исключаются из сферы регулирования, т.е. не затрагиваются правопреемством, установленные договором границы и права и обязательства, относящиеся к режиму границ (ст. 11) и иные территориальные режимы (ст. 12).
Текст Конвенции подразделяется на семь частей. Структура Конвенции определяется выделением трех основных категорий правопреемства государств:
- правопреемство в отношении части территории (часть II);
- новые независимые государства (часть III);
- объединение и отделение государств (часть IV).
Наиболее детальное развитие получила часть III, устанавливающая режим правопреемства новых независимых государств, т.е., бывших колоний. Именно эта часть Конвенции подверглась наиболее жесткой критике и послужила причиной продолжительного, почти двадцатилетнего, периода ожидания пятнадцати ратификационных грамот, необходимых для ее вступления в силу. Достаточно отметить, что общее правило правопреемства в отношении этой категории устанавливает, что «новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств» (ст. 16). Таким образом, в Конвенции наблюдается явная оппозиция между регулированием правопреемства новых независимых государств и других случаев правопреемства.
Применительно к правопреемству государств Центральной и Восточной Европы, в частности государств, возникших на территории бывшего СССР, наибольший интерес представляет анализ правового режима, устаковленного для отделения государств (ст. 34-37). Прежде всего, важно отметить, что Конвенция 1978 г. не проводит четкого различия между категориями «отделение» и «разделение» государств. Так, ст. 34 устанавливает положения, относящиеся к отделению части или частей территории государства, образующих одно или несколько государств, «независимо от того, продолжает ли существовать государство-предшественник». Статья 35 содержит положения, относящиеся непосредственно к случаю продолжения существования государства после отделения от него части или частей территории.
Что касается режима правопреемства для отделения, Конвенция устанавливает общий принцип перехода договорных обязательств в сочетании с территориальным принципом, хотя и с важными исключениями. Для договоров, находящихся в силе на момент правопреемства государств, переход обязательств не применяется, если государства договорились об ином (пп. а п. 2 ст. 34 и пп. а п. 1 ст. 35) и если применение этого договора в отношении государства-преемника несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменяет условия его действия (пп. б п. 2 ст. 34 и пп. б п. 1 ст. 35).
Схожий правовой режим устанавливается для участия в договорах, не находившихся в силе на момент правопреемства (ст. 36), и в договорах, подписанных государством-предшественником под условием ратификации, принятия или утверждения (ст. 37). В обоих случаях участие государства-преемника исключается, если оно несовместимо с объектом и целями данного договора или коренным образом изменяет условия его действия (п. 3 ст. 36 и п. 2 ст. 37) и если в соответствии с характером самого договора требуется согласие всех его участников (п. 4 ст. 36 и п. 3 ст. 37). В этом контексте трудно не согласиться с мнением, что общий принцип перехода договорных обязательств при правопреемстве государств, как он сформулирован в Конвенции, вступает в противоречие с ограничительными оговорками, что, в свою очередь, затрудняет его практическое применение. Более того, эффективность общего принципа перехода договорных обязательств значительно снижается ввиду того, что согласно Конвенции за государствами сохраняется право прийти к иному соглашению.
3 Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.
3.1 Общие положения
Венская конвенция 1983 г., как и ее предшественница, касающаяся договоров, несет на себе отпечаток эпохи антиколониального движения. Тот факт, что она до сих пор не вступила в силу, служит подтверждением спорности ее практической ценности и несовершенства ее положений.
Структура Конвенции разработана в зависимости от трех объектов регулирования:
- государственной собственности (Часть II);
- государственных архивов (Часть III);
- государственных долгов (Часть IV).
В свою очередь правовой режим каждого из объектов регулирования зависит от соответствующей категории правопреемства. В отличие от Конвенции 1978 г. в Конвенции 1983 г. выделяется пять категорий правопреемства:
- передача части территории государства;
- новое независимое государство, объединение государств;
- отделение части или частей территории государств;
- разделение государств.
В Конвенции 1983 г. четко прослеживается различие между «отделением» и «разделением». В соответствии с положениями Конвенции, регулирующими переход собственности, архивов и долгов, отделение происходит, когда часть или части территории государства, продолжающего существовать, отделяются от него и образуют одно или несколько государств- преемников, разделение же имеет место, когда при аналогичных событиях государство-предшественник прекращает свое существование. Иными словами, правовая оценка случаев отделения или разделения государства зависит от сохранения или прекращения международно-правовой личности государства- предшественника (ст. 17-18, 30-31, 40-41).
3.2 Правопреемство государств в отношении государственной собственности
Часть II Конвенции 1983 г. регулирует правовой режим государственной собственности. Структура этой части (раздел 1 «Введение», содержащий общие положения, и раздел 2 «Положения, относящиеся к определенным категориям правопреемства государств») воспроизводится в последующих частях, касающихся государственных архивов и государственных долгов.
Статья 8 устанавливает, что «для целей статей настоящей Части, «государственная собственность государства-предшественника» означает имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству». Можно выделить четыре основных элемента определения:
- во-первых, объектом регулирования является государственная собственность, следовательно, положения Конвенции не затрагивают права собственности физических и юридических лиц. Помимо этого косвенного положения о защите прав и обязательств физических и юридических лиц, существует прямое положение, закрепленное в ст. 6;
- во-вторых, речь идет о государственной собственности государства-предшественника. Тем самым из сферы регулирования исключается собственность иных государств. И вновь, это косвенное положение дублируется прямым указанием на отсутствие последствий правопреемства государств для собственности третьего государства, установленным в ст. 12;
- в-третьих, государственная собственность определяется в довольно широкой формулировке, охватывающей «имущество, права и интересы»;
- в-четвертых, критерием определения государственной собственности служит внутреннее право государства-предшественника.
Следует рассмотреть ряд других общих положений данной части Конвенции, без которых концепция правопреемства в отношении государственной собственности была бы неполной, в частности, статьи о сфере применения, последствиях перехода и дате перехода воспроизведены дословно для каждого из трех объектов правопреемства. Например, согласно ст. 10 дата перехода государственной собственности совпадает с моментом правопреемства, тем не менее, за государствами сохраняется право разрешить этот вопрос в договоре или передать его на рассмотрение соответствующему международному органу. Также необходимо упомянуть положение ст. 11, предусматривающее переход государственной собственности без компенсации.
Несмотря на то что авторы Конвенции стремились провести четкую границу между категориями отделения и разделения государств, некоторая неясность практического критерия разграничения между этими понятиями присутствует в режиме распределения объектов правопреемства, почти идентичном в обоих случаях. Если обратиться к соответствующим ст. 17 и 18, регулирующим правопреемство в отношении государственной собственности, единственное различие касается перехода недвижимой государственной собственности, находящейся за пределами территории государства-предшественника.
И при отделении, и при разделении государств правовой режим перехода государственной собственности основывается на территориальном принципе в сочетании с принципом справедливости. Территориальный принцип применяется при правопреемстве в отношении недвижимой государственной собственности, находящейся на территории государства-предшественника, и движимой государственной собственности, связанной с деятельностью на данной территории. Принцип справедливости действует при распределении движимой собственности, не связанной с деятельностью на данной территории, и в случае разделения государства при разделении недвижимой собственности, находящейся за его пределами. В последнем случае этот принцип выступает не только в качестве уравновешивающего территориальный принцип, но и в качестве нормы позитивного права. Принцип справедливости также применяется при разрешении вопроса о компенсации.
Если территориальный принцип распределения не вызывает возражений ввиду неоспоримой логики и устойчивого практического применения, принцип справедливости подвергается заслуженной критике по причине его абстрактного характера. При выработке Конвенции неоднократно подчеркивалась необходимость введения объективных критериев его применения. К ним можно было бы отнести: площадь территории, численность населения, наличие природных ресурсов, национальный доход, жизнеспособность территории.
Также следует обратить внимание на отсутствие положений о связи между переходом государственной собственности и долговых обязательств, тем более что в статьях, касающихся государственных долгов, такая связь установлена.
3.3 Правопреемство государств в отношении государственных архивов
Часть III Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. регулирует правопреемство государств в отношении государственных архивов. Статья 20 определяет «государственные архивы государства-предшественника» как совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных государством-предшественником в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства государств принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву и хранились им непосредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей.
Как и в определении государственной собственности, можно выделить четыре основные характеристики понятия «государственные архивы»:
- во-первых, речь идет только о государственных архивах;
- во-вторых, о государственных архивах государства-предшественника, исключая из объекта правопреемства любой иной вид архивов;
- в-третьих, под архивами подразумевается «совокупность документов любой давности и рода», что предполагает широкий перечень объектов и многообразие классификаций. Хотя письменные источники остаются основной формой материализации государственных архивов, архивными документами также могут быть признаны гравюры, рисунки, планы и иные предметы. Критерием оценки выступает «хранение в качестве архивов». В этом контексте возникает проблема разграничения понятий «государственные архивы» и «предметы искусства, представляющие культурную и историческую ценность». Несмотря на то что, по мнению Комиссии международного права ООН, переход последних должен регулироваться нормами о правопреемстве в отношении государственной собственности или рассматриваться как реституция или передача, а не как правопреемство, примеры из практики государств свидетельствуют о том, что один и тот же объект может одновременно признаваться архивным документом и предметом искусства;
- в-четвертых, факт принадлежности государственных архивов государству-предшественнику определяется его внутренним правом.
Среди общих положений части III, формирующих концептуальную основу режима государственных архивов, важно выделить ст. 23 о переходе государственных архивов без компенсации по аналогии с соответствующей статьей относительно перехода государственной собственности. Как явствует из текста Конвенции, конфигурация архивов как одного из видов движимой собственности предопределяет идентичность регулирования правопреемства в отношении этих двух объектов. Тем не менее ряд конвенционных норм указывает на специфику государственных архивов, в частности, принцип неделимости архивных фондов, закрепленный в ст. 25. Выраженный как «сохранение целостности государственных архивов», этот принцип выступает в качестве защитительной оговорки для перехода архивных документов в различных случаях правопреемства. Значение принципа неделимости неоспоримо, но ввиду отсутствия детального толкования его практическое применение может повлечь серьезные затруднения, связанные, например, с передачей предметов, не поддающихся воспроизведению и представляющих интерес для нескольких государств-преемников.
Очевидно, что принцип неделимости архивов порождает конфликты при отделении и особенно при разделении государств. Так, например, данный принцип может противопоставляться другим принципам распределения архивов при разделении государства: функциональному принципу (переходу архивов, необходимых для «нормального управления территорией», согласно пп. а п. 1 ст. 31), территориальному принципу (переходу архивов, имеющих непосредственное отношение к территории данного государства-преемника, согласно пп. б п. 1 ст. 31) или принципу справедливого распределения, предусмотренному в п. 2 ст. 31.
Также представляется затруднительным практическое применение принципа неделимости архивных фондов в сочетании с необходимой гарантией «права народов государств-преемников на развитие, на информацию и на их культурное достояние» (п. 4 ст. 31).
3.4 Правопреемство государств в отношении государственных долгов
Правопреемство государств в отношении государственных долгов регулируется в части IV Конвенции 1983 г. В соответствии со ст. 33 «государственный долг означает любое финансовое обязательство государства предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом».
Как и в ранее рассмотренных дефинициях государственной собственности и государственных архивов, выделяются пять особенностей определения:
- во-первых, объектом регулирования является государственный долг;
- во-вторых, государственный долг государства-предшественника;
- в-третьих, государственный долг означает финансовое обязательство, исключая, таким образом, иные виды обязательств;
- в-четвертых, круг кредиторов ограничивается субъектами международного права, оставляя за пределами сферы регулирования обязательства государств перед физическими и юридическими лицами. Важно подчеркнуть, что это положение было объектом острых дискуссий при принятии текста Конвенции и позднее стало одной из причин отказа государств от ее ратификации;
- в-пятых, финансовое обязательство должно возникать в соответствии с международным правом. В этом положении косвенно отражена непередаваемость так называемых «одиозных долгов».
В девятом докладе Специального докладчика М. Беджауи имеется глава, посвященная «одиозным долгам», определенным как:
«а) любые долги, согласованные государством-предшественником для достижения целей, противоречащих основным интересам государства-преемника или переданной территории;
б) любые долги, согласованные государством-предшественником в целях и в отношении объекта, которые не соответствуют международному праву, и, в частности, принципам международного права, установленным в Уставе ООН».
В отличие от государственной собственности и государственных архивов, понятие государственных долгов создает комплексное правоотношение, охватывающие три элемента: сторону, которая действует в осуществлении права (должника), сторону, которой это право принадлежит (кредитора) и объект данного права (действие, которое должно быть исполнено). Таким образом, в силу положений Конвенции 1983 г. в правоотношение между должником и кредитором вовлекается третья сторона, государство-преемник и соответственно в конвенционном правоотношении между государством-предшественником и государством-преемником третьей стороной, оказывающей влияние на правоотношение, выступает кредитор. В этом смысле ст. 36 Конвенции устанавливает, что «правопреемство государств как таковое не затрагивает прав и обязательств кредиторов». Иначе говоря, третьему государству, являющемуся кредитором, принадлежит право, которым государство-предшественник и государство-преемник не могут распорядиться по своему усмотрению.
Для каждой из категорий правопреемства государств в Конвенции применяется общее правило перехода долговых обязательств от предшественника к преемнику, за исключением «нового независимого государства». В отношении этой категории общим правилом признается, что «никакой государственный долг государства-предшественника не переходит к новому независимому государству» (ст. 38).
Правило перехода для категорий «отделения» (ст. 40) и «разделения» государств (ст. 41) закреплено в идентичных формулировках: если заинтересованные государства не условились иначе, государственный долг гфсударства-предшественника переходит к государству-преемнику в справедливой доле с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом. Эффективность установленного правила перехода существенно снижается ввиду неясности принципа справедливости, лежащего в основе данного режима долговых обязательств и также ввиду возможности достижения иного соглашения между государствами, вовлеченными в процесс правопреемства.
В целом относительно содержания Конвенции 1983 г. можно сделать вывод, что не был достигнут необходимый баланс между эффективностью ее норм и их прогрессивностью. Ее применение для современных случаев правопреемства носит преимущественно ориентационный характер. Ограниченное использование Конвенции 1983 г. в практике государств Центральной и Восточной Европы объясняется не только тем фактом, что Конвенция не вступила в силу. Практическая ценность Конвенции значительно снижается ввиду расплывчатости и неясности и зачастую идеологической направленности ее положений.
Список использованных источников
1. Аваков, М.М. Правопреемство освободившихся государств / М.М. Аваков. - М., 1983.
2. Власова, JI.B. Правопреемство государств в отношении договоров / JI.B. Власова. - Минск: Изд-во БГУ, 1982.
3. Международное публичное право. Общая часть: учеб. Пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки, Ю.А.Лепешкова, Л.В.Павловой. / Минск: Амалфея, 2010. 496 с.
4. Залинян, A.M. Правопреемство государств: проблемы и пути их решения / A.M. Залинян. - Ереван, 2000.
5. Международное право: учебник для вузов / Г.В. Игнатенко [и др.]; под ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунова. - М.: Норма: Инфра-М, 1999.
6. Захарова, Н.В. Правопреемство государств / Н.В. Захарова. - М., 1973.
Страницы: 1, 2
