В 1890 г. было принято новое Положение о земских учреждениях, восстановившее сословность избирательных групп и увеличившее представительство дворян. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Отменялся принцип выборности членов управ, взамен вводился порядок утверждения не только для председателя, но и для членов управы, которые теперь числились состоящими на государственной службе. Губернатору было предоставлено право приостанавливать исполнение постановлений собрания не только в случае нарушения закона, но и в том случае, когда он считал нецелесообразным его принятие.
Подобное произошло и с городским самоуправлением. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право горожан. Выборные должностные лица городского управления были приравнены к правительственным чиновникам и поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации. В результате, по мнению К.А. Пажитнова «После реформ 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова» [27].
Реформы 1890-1892 гг. отбросили устройство местной власти в России далеко назад и внесли такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. По существу местное самоуправление было ликвидировано, и земства превратились в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения. Государство сохранило за собой важнейшие управленческие позиции.
В начале XX века в условиях кризиса российской государственности была предпринята очередная реформа государственного управления, направленная на его децентрализацию. Автором реформы являлся П.А. Столыпин. В соответствии с ней предполагалось создать в стране одиннадцать по возможности однородных по экономическому потенциалу и национальному составу населения областей. По замыслу Столыпина во всех областях должны были образованы земские собрания и правительственные управления, которые получали широкие законодательные права в решении местных вопросов. Одновременно с этим реорганизовывалась и усиливалась административная вертикаль Российской империи – от уездного начальника до губернатора [28], то есть процессы во многом схожие с теми, что мы сегодня наблюдаем уже в современной России (усиление вертикали власти и создание семи федеральных округов).
Но, как и большинству реформ в России, данному проекту не суждено было осуществиться, в связи с гибелью П.А. Столыпина.
Очередной кризис российской государственности в 1917 г. привел Временное Правительство к выводу о необходимости повышения роли самоуправления в государстве, реформирования системы земского и городского самоуправления для выхода из создавшегося положения. Поэтому в марте 1917 г. Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. При МВД было создано «Особое совещание», а в мае 1917г. утверждено Временное положение о волостном земском управлении [29].
В результате предпринятых мер земство заняло значительное место в управлении обществом, поскольку земству передавалась вся полнота власти на местах. Предметы ведения волостных земских учреждений устанавливались в ст. 3 Временного положения. К ним относились попечение о народном здравии, попечение о народном образовании, заботы по предупреждению и тушению пожаров, оказание юридической помощи населению, устройство общественных учреждений мелкого кредита, попечение об общественном благоустройстве, охрана общественного порядка и безопасности и др.
В июне 1917 года Временное правительство приняло постановление «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов», которое значительно расширило сферу деятельности городских органов. По этому поводу Л.А. Велихов писал, что при самой значительной компетенции городское самоуправление оказалось бы бессильным, если бы ему не были предоставлены следующие юридические права: право юридического лица, право распоряжения городским имуществом, право заведования муниципальными предприятиями и общественными учреждениями, право установления городом собственных сборов, право таксирования, право принудительного отчуждения частных имуществ, право издания обязательных постановлений, право соответствующей санкции, право надзора за соблюдением обязательных постановлений, право содержать муниципальную милицию [30].
Данные примеры свидетельствуют о начале демократического процесса управления на местном уровне и расширении возможностей органов местного самоуправления. Об этом же говорит и высказывание известного земского деятеля и русского ученого З.Г. Френкеля: «Нам теперь кажется чрезвычайно легким делом разрешение вопроса о том, как сделать общедоступным народное образование, что такое нормальная школьная сеть, а между тем для выработки приемов разрешения этой задачи, даже для самой постановки ее требовалось очень длинная история, длительные опыты, искания, смена разнообразных начинаний… Постепенно в ряде земств выработались наиболее целесообразные, наиболее разумные и соответственные условиям деревенской действительности приемы удовлетворения каждой нужды» [31].
Таким образом, можно сделать вывод, что в России местное самоуправление имело место на протяжении всей истории российского государства и играло роль соединительного звена между государственным управлением и территориальной самоорганизацией, к 1917 году сложилась и действовала разветвленная система самоуправления, наделенная широкой компетенцией и способной решать основные вопросы местной жизни. В том числе из истории России видно, что на выборных представителей населения, то есть на должностных лиц местного самоуправления на селе и в городах всегда возлагались государством полицейские функции и, в частности, по охране общественного порядка. Причем, это происходило либо в форме прямого подчинения местных органов органам государственной власти, либо в форме повинности возлагавшейся на местных жителей.
Но как это не раз было в истории нашей страны реформа местного самоуправления, предпринятая Временным Правительством, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти была прервана в октябре 1917 года.
После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго: органы городского и земского самоуправления почти повсюду были упразднены. Были образованы новые органы власти – Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Но в действительности управление в государстве осуществлялось партийными структурами.
27 декабря 1917 года декретом СНК был распущен Земский союз. В марте 1918 года был упразднен Наркомат по местному самоуправлению, как самостоятельное учреждение. В течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.
Но, как ни странно, наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята вскоре после уничтожения земств. Это было связано с тем, что старая система управления была полностью разрушена, начался всеобъемлющий кризис, в результате чего страна стояла на пороге разрушения. Осознав необходимость в опоре, Советы решают создать городское самоуправление, которое под жестким контролем будет восстанавливать страну от разрухи, так как самостоятельно это сделать им было не под силу. Благодаря этому с 1923 по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 года. В это время в стране начала проводиться новая экономическая политика, ввиду того, что восстановление в правах частной собственности потребовало более гибкого и оперативного решения вопросов местной жизни. По мнению В. Ладина, Ю. Травкина, М. Фомичева [32], в советской истории это был единственный период, когда местные Советы были в полном смысле органами местного самоуправления. Поэтому неслучайно, что в середине 20-х годов произошло возрождение муниципальной идеи, именно тогда выходит монография Велихова «Основы городского хозяйства».
Но, как это не раз бывало в истории России, как только был преодолен экономический кризис и советское государство достаточно окрепло, так сразу же в 1927 г. ХV партконференция ВКП (б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года начались «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров.
Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Поэтому и в советский период российской истории государство предпринимало шаги демократизировать организацию власти и управления, так как не исключало развития общественной инициативы городского и сельского населения. Однако, в конце концов, все свелось к «управлению на местах» вместо поддержки «местного самоуправления». Советы стали лишь рычагом управления государством в руках партии. «Став монопольно правящей, партия вступила на путь слияния с государством, что, в конечном счете, и привело к подчинению государственных структур и общественных организаций партии»[33]. Таким образом, реальная власть находилась в руках партийного аппарата, а не местных Советов.
Очередной возврат к территориальному самоуправлению произошел в начале 60-х гг., когда в партийных рядах возобладала точка зрения о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Следующий раз вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. Причем, следует отметить, в государственно-правовой науке обозначились три точки зрения по данной проблематике.
Некоторые авторы полагали, что Советы не обладают самоуправленческими качествами. А.И. Лукьянов, например, указывал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено в ходе разработки первой советской Конституции [34]. Его поддерживал Б.Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера [35]. Другие, напротив, считали, что представительные учреждения на местах являются сугубо органами территориального общественного самоуправления [36]. Третьи же утверждали, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления [37].
Характеристика местных Советов как органов государственной власти и местного самоуправления, по мнению А.В. Москалева, была бы более предпочтительной и приемлемой [38]. Правда, применительно к ситуации второй половины 80-х гг., А.В. Москалев делает вывод о том, что местные Советы по содержанию своей деятельности трудно признать органами самоуправления, ибо они выступают только как органы государственной власти, в полном объеме подчиненные соответствующим вышестоящим звеньям [39].
Очередной кризис советской государственности, распад СССР и смена политического режима в Российской Федерации приводит государство в лице высших органов к пониманию необходимости становления и развития системы местной власти, то есть вновь происходит возврат к местному самоуправлению. Изучение этого периода российской государственности намного сложнее с исторической точки зрения, ибо, говоря словами В.О. Ключевского, хотя мы знакомы с современными событиями, мы знаем даже, чем они вызваны, но мы «не знаем их последствий и потому не можем сделать их объектом истории»[40]. Поэтому на этом этапе развития российской государственности и местного самоуправления мы остановимся, сосредоточив основное внимание на современных проблемах соотношения государства и местного самоуправления в России во второй главе исследования.
Подводя итоги исторического развития местного самоуправления и государства в России, можно сделать следующие выводы.
Как подтверждает история нашей страны, местное самоуправление может эффективно функционировать только в рыночной экономической среде. Действительно, и это подтверждает советский период развития нашей страны, местное самоуправление и всеобъемлющее государственное финансирование местных социально-экономических, экологических, культурных и других программ, представляющее собой неотъемлемый атрибут административно-командной системы, - явления принципиально несовместимые.
В то же время следует заметить, что на протяжении всей истории России на местном уровне, помимо местного самоуправления, функционируют и другие виды территориального управления, например, местное государственное управление.
Местное самоуправление в кризисные периоды развития российской государственности всегда играло роль стабилизирующего фактора. Становление России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного самоуправления. Более того, становление подлинного самоуправления в России может стать серьезной страховкой от социальных катастроф, однако многое здесь зависит от государства, от того какую политику проводит оно в отношении местного самоуправления. В России, именно государство, с одной стороны, когда находилось в кризисном состоянии, выступало инициатором формирования такого института гражданского общества как местное самоуправление, но, с другой, как ни парадоксально, стремилось ограничить его самостоятельность как только начинался период стабилизации в государственном развитии.
Таким образом, для преодоления проблем, стоящих перед российским государством, необходимо решить следующие задачи: обеспечить защиту прав и свобод человека; создать рыночную экономику; сформировать институты гражданского общества и сильную государственную власть; обеспечить развитие местного самоуправления; добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей.
[1] Хабибулин А.Г. Историко-правовой экскурс форм проявления относительной самостоятельности государства // Актуальные проблемы теории государства. Межвузовский сборник научных трудов. – Уфа. Уфимский юридический институт МВД РФ. 1998. С.11.
[2] См. подробнее: Лебедев В.Э. Государство и общество в русской истории. – Екатеринбург. 1993, Паранин В.И. Историческая география летописной Руси. – Петрозаводск. 1990, Фроянов И.Я. Киевская Русь. - Л., 1980.
[3] См. подробнее: История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма. В 3-х Т. Т. I. Формирование феодально-зависимого крестьянства. – М.: Наука, 1985. С. 324-327
[4] Белов В.Г., Смольков В.Г. Местное самоуправление. Социально-экономический анализ. - М.: Право и закон, 2001. С. 63.
[5] См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882. С. 8.
[6] Аксаков К.С. Сочинения исторические // Полн. Собр. соч. - М., 1889. Т. 1. С. 60.
[7] История России с древнейших. времен до второй половины XIX в. – Екатеринбург, 1994. С. 125.
[8] Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций. В трех книгах. Книга 2. - Ростов н/Д.: изд-во «Феникс». 1998. С. 100.
[9] История России с древнейших времен до второй половины XIX в. – Екатеринбург, 1994. С. 144.
[10] Черепнин Л.В. Земские Соборы русского государства в XYI – XYII вв. С. 170.
[11] Ключевский В.О. Указ. соч. Книга 3. С.139.
[12] Каменский А.Б. Взгляд на историю местного управления // Полис. 2000. № 5. С. 14.
[13] История полиции России. Исторический очерк и основные документы. Учебное пособие. - М., 2001. С.50.
[14] Андреев А.Р. История государственной власти в России IX-XX вв.: Энциклопедическое издание. - М., 1999. С.117.
[15] Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. – М., 2001. С. 49.
[16] Цит. по: Самохвалов В. Городское самоуправление в России: реформы и откаты // Юридический вестник. № 18. 2000. С. 6.
[17] История полиции России. Исторический очерк и основные документы. - М., 2001. С. 70.
[18] Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. Соч. в 9 Т. - СПб.: 1903. Т. 8. С. 546.
[19] Цит. по: Проблемы преподавания и изучения истории государства и права, органов внутренних дел // Материалы конференции. – М., 2000. С. 12.
[20] См., ПСЗ Российской империи. Собрание 2. Т. XXXIX, отд. 2. - СПб., 1866. № 40457.
[21] См. подробнее: Головачев А.А. Десять лет реформ. - СПб., 1872.
[22] Цит. по: Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношение с кооперацией / Муниципальная власть, 1999. С.15.
[23] См.: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913.
[24] Лаптева Л.Е. Опыт построения типологии административной политики в самодержавной России // Политика и право. № 8. 2001. С.120.
[25] Солоневич И.Л. Народная монархия. - Минск, 1998. С. 345, 347, 371-372.
[26] Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. - М., 1978. С. 232.
[27] Пажитнов К.А.. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913. С. 38-42
[28] См.: Федерализм. Энциклопедический словарь. - М., 1997. С. 231.
[29] Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. № 2. Ч.1. - Пг., 1918. С.221-237.
[30] Цит. по: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе.- М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. С. 94.
[31] Френкель З.Г. Указ. Соч. С. 18.
[32] Ладин В., Травкин Ю., Фомичев М. Современная проблема России и пути ее разрешения // Городское управление. 1997. № 6. С. 138.
[33] Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 – декабрь 1991 г. - М., 1994. С. 173.
[34] Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. - М., 1978. С. 59, 269.
[35] Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. - М., 1982. С. 62.
[36] Годунова О.В. Соотношение советского строительства и науки управления (на опыте исследования системы местных Советов депутатов трудящихся): Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - Свердловск, 1975.
[37] Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. - Иркутск, 1963; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. - М., 1965; Скуратов Ю.И. Советы народных депутатов: ленинская теория и современная конституционная практика // Перестройка - реализация ленинских идей. - Свердловск, 1987.
[38] Москалев А.В. Подчиненность в системе местных представительных и исполнительно-распорядительных органов государственной власти // Конституционные основы государственного строительства. С. 121-122.
[39] Москалев А.В. Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов. - Свердловск, 1988. С. 15.
[40] Ключевский В.О. Курс русской истории. Т.5, - М., 1988. С. 218.
