Децентрализация. Во многих странах стратегия реформы включала смещение центра реализации различных программ на более низкие уровни управления.
Отделение политической составляющей. Правительства многих стран, следуя примеру Новой Зеландии, явным образом разделили функции управления, отделив функции закупки услуг (политическая функция) от функции непосредственного предоставления услуг.
Ответственность за результаты. Правительства стремились заменить системы отчетности на основе норм и правил, разработанных наверху и спускаемых вниз, системами, где успех работы административной системы оценивается результатами для непосредственного потребителя государственных услуг.
Активное и даже агрессивное использование сходных стратегий правительствами многих стран объясняется главным образом действием четырех факторов (предпосылок).
1. Политический фактор. Перед правительствами бывших социалистических стран стояли задачи трансформировать основы системы управления, создать более демократичные социальные институты, сформировать гражданское общество, изменить свои отношения с гражданами. Сходные задачи стояли перед развивающимися странами. Кроме того, этим странам необходимо решать задачу быстрой модернизации своей экономики. В то же время промышленно развитые страны должны были каким-то образом справиться с ослаблением доверия граждан к государственным институтам. Граждане не были согласны на уменьшение объема и качества предоставляемых услуг, но вместе с тем требовали уменьшить управленческий аппарат.
2. Социальный фактор. Все страны должны были решать серьезные проблемы, возникающие при переходе от индустриального общества к информационному. В восточноевропейских странах происходили фундаментальные изменения во всех сферах социальной жизни. Во многих промышленно развитых странах застопорился рост уровня жизни. Все эти обстоятельства усиленно подталкивали правительства к реформированию системы государственного управления.
3. Экономический фактор. Кризис, положивший конец эпохе "азиатских чудес", сделал реформу государственного управления настоятельно необходимой в странах Юго-Восточной Азии. Другие страны, такие как Новая Зеландия и Великобритания, приступили к реформе управления с целью избежать застоя и обеспечить экономический рост. В частности, руководители крупных корпораций сетовали на то, что налогообложение и общая политика государственного регулирования ослабляют их конкурентоспособность на мировых рынках.
4. Институциональный фактор. Правительства всех стран во все большей мере становятся частью глобальной экономики и глобальной политической системы. Заметную роль в жизни мирового сообщества играют международные организации, такие как ООН, ВБ, МВФ, ВТО. Увеличивается и значение различных неправительственных организаций. Одновременно многие правительства передали часть полномочий на более низкий уровень. Таким образом, возникает новая конструкция: политическая и распорядительная власть все больше концентрируется на наднациональном и локальном уровнях.
1.2 Исторический аспект проведения реформ госуправления в разных странах
Можно выделить группы стран, сходные по параметрам государственного устройства, функционирования органов власти, по критериям культурного, правового, исторического и политического порядка:
1. Англосаксонские страны (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия. Ирландия).
Основные признаки
развитая культура переговоров и сделок;
рационализм;
стремление к экономической эффективности государственного управления;
развитое местное самоуправление;
значительное политическое влияние администрации.
2. "Наполеоновские" страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Португалия).
Признаки:
сильное влияние центра на развитие страны;
детальное правовое разделение и регулирование полномочий между уровнями госуправления;
правовой рационализм;
сильное политическое влияние бюрократии;
относительно стабильная государственная служба;
регулярное проникновение государства во все сферы общественной жизни.
3. "Германские" страны (Германия, Австрия, частично Швейцария).
Признаки:
значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий;
кооперативные механизмы организации управления территориями;
значительная свобода в осуществлении обязанностей администраций территорий;
административное поведение, как комбинация строгости и гибкости при применении публичного права;
использование рыночных механизмов в публичном управлении на местном уровне;
значительное влияние этики социального государства в сочетании с этикой правового государства.
4. Скандинавские страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия).
сочетание менеджериальных, правовых и переговорных управленческих культур и признаков на всех уровнях государства;
власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах;
между этими странами можно обнаружить и довольно значимые различия, связанные со степенью проявления различных управленческих культур.
Между перечисленными группами стран сравнение можно проводить по следующим критериям:
степень приватизации общественных услуг и функций;
уровень внедрения рыночных элементов в госуправление;
особенности реорганизации структуры госуправления;
уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций;
положение государственных служащих.
Англосаксонские страны
Реформы проводятся с начала 80-х годов 20 века (в США - наиболее активно с 1993 г)
В Великобритании "Менеджериальная революция" начата в 1979 году. Приняты ряд программ, определяющих основные направления реформы: "Действенность и эффективность гражданской службы" (1982), "Инициатива следующих шагов" (1988), "Гражданская хартия" (1993).
Административная реформа проходит в Великобритании в три этапа. На первом этапе реформы (1979-1982) акцент ставился на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не экономия, а повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап (1983-1986) проходит под лозунгом "экономия, производительность, эффективность". На этом этапе политическая программа правительства включает:
широкую приватизацию предприятий государственного сектора;
развитие финансового менеджмента в государственном управлении;
совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала.
На третьем этапе[4] основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставятся задачи:
широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления;
углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики);
повышения качества услуг;
ориентации при оказании услуг на нужды потребителя.
В настоящее административные реформы продолжаются: одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация.
В США реформа государственного управления проводилась сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Республиканцы взяли курс на сокращение государственных расходов и провели широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении определяются в первой половине 80-х годов законом о реформе государственной службы (1978 г) и идут под знаменем "нового государственного менеджмента". В 1986 г. создается комиссия Волкера для анализа состояния дел в государственной службе, результаты деятельности которой свидетельствуют о падении ее авторитета.
Радикальные изменения в государственном управлении начинаются в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе, используя идеи книги Д. Осборна и Т. Гэблера "Обновленное управление" (1998). В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора "Национальный обзор эффективности исполнения" (1993 г).
Как подчеркивает Дж. Томпсон, есть ряд важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении:
во-первых, она нацелена скорее на "реорганизацию", чем на перемены в методах предоставления услуг;
во-вторых, главной "мишенью" перемен являются не политические назначенцы или высокопоставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники;
в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зависит в целом (и даже по содержанию) от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви.
Уже к середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как "обновление". Особенно это касалось тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами.
Модель государственного менеджмента в Новой Зеландии отличается радикализмом при внедрении рыночных элементов в управление общественными делами. Законодательно административная реформа была оформлена такими законами как, Акт о предприятиях государственной собственности 1986г., Акт о государственном секторе 1988г., Акт об общественных финансах 1989г., Акт о фискальной ответственности 1994г. Эти законы внесли существенные изменения в структуру и методы осуществления государственного управления и государственной службы. К основным направлениям политики административной реформы и особенностям новозеландской модели государственного менеджмента можно отнести следующие:
оставление за центральным правительственным уровнем ключевых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосударственным уровням;
акцент на повышение результативности исполнения, как на институциональном, так и на индивидуальном уровнях (кратковременные контракты найма на работу, системы оценок на основе эффективности исполнения, системы продвижения по службе и т.д.);
институциональное размежевание коммерческих и некоммерческих функций; разделение консультативных, снабженческих и регуляторных функций и связанное с этим разделение ролей держателя фондов, покупателя и поставщика;
широкое использование "контрактов" различного рода с определением сущности требуемых действий и соответствующих обязанностей агентов и руководителей. Это могут быть. К примеру, соглашения об исполнении между министрами и главами исполнительных отделов, соглашения о закупках между министрами и отделами, соглашения между держателями фондов и покупателями, между покупателями и поставщиками. Вводятся более точный мониторинг и системы обзоров "контрактов";
развитие интегрированного и относительно изощренного стратегического планирования и систем управления эффективностью исполнения во всем общественном секторе. Ключевыми элементами являются определение министрами стратегических и главных результатов и включение их в соглашение об исполнении с главами отделов и в соглашения о закупках;
устранение, где это возможно, двойной или множественной отчетности в государственном секторе и отмена объединения центрального и местного демократического контроля над государственной службой;
максимальная децентрализация производства, управления и принятия решений, особенно в отношении к выбору и закупкам необходимых ресурсов и управления человеческими ресурсами;
