С другой стороны, сама система организации местного самоуправления подвергается коренному реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) меняются территориальная организация МСУ, система распределения полномочий, порядок взаимодействия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чреваты для российского местного самоуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением стимулов для местной инициативы. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 г., но подготовительная работа в российских регионах идет уже сейчас.
Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходимость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода предоставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняшний день и попытаться заглянуть в будущее.
Прежде всего, назрела необходимость инвентаризации накопленного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных параметрах как информированность местных руководителей о новых управленческих технологиях и распространенность этих технологий, активность муниципалитетов на межмуниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследования. Нельзя сказать, что российское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и проблемам был посвящен ряд обстоятельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаментальный труд В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Россия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организации местного самоуправления (количественный состав муниципальных образований, формы функционирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные неформализованные проявления деятельности муниципальных администраций (установление внешних контактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественностью, внедрение новых управленческих инструментов) выпадали из поля зрения исследователей.
Один из путей выявления тенденций муниципального развития, не отражаемых официальной статистикой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации исследования было избрано анкетирование, позволяющее оценить состояние управления в российских городах с точки зрения самих муниципальных работников, что дает более выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволяет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к нововведениям, предусмотренным новым Законом о местном самоуправлении, каким они видят будущий статус своих городов в новой системе (городской округ или городское поселение, не являющееся округом). В настоящее время ощущается нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муниципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их дальнейшего развития, в том числе социально-экономического.
1. ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ
В сентябре 2003 г. в ИЭГ была разработана анкета под названием «Городское управление в современной России». Анкета была выверена профессиональными социологами на предмет корректности постановки вопросов. С ноября по декабрь 2003 г. анкеты были разосланы в 1086 городов - во все города России, за исключением городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и Чеченской Республики. Представлять города при ответе на вопросы анкеты должны были главы городов или их заместители. Прием анкет от городов был завершен в конце июня 2004 г. Всего из 1086 городов заполненные анкеты прислали 217, Таким образом, каждый пятый город внес свой вклад в формирование общей картины состояния городского управления в современной России. Такой результат позволяет считать данную выборку достаточно репрезентативной. В то же время результаты исследования нельзя механически экстраполировать на все 100% российских городов. Они отражают процессы, происходящие в наиболее «передовых» и активных в области развития местного самоуправления городах, носителях наиболее ценного опыта в данной сфере.
Для удобства анализа все города в соответствии с традиционной классификацией разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на административные центры субъектов Федерации и города, не являющиеся центрами субъектов Федерации.
Из 217 ответивших городов 52 города относятся к большим (из них 25 - центры субъектов Федерации), 43 - к средним, 122 - к малым. Этот результат в целом отражает общее соотношение долей больших, средних и малых городов в России.
Полученная выборка репрезентативна и в географическом отношении. В анкетировании приняли участие города из всех федеральных округов и из 80% всех субъектов Российской Федерации. Во всех округах, кроме Южного, на вопросы анкеты ответила практически одинаковая доля от числа наличествующих городов - в среднем 20%. Южный округ оказался представлен в исследовании главным образом Волгоградской и Ростовской областями и Ставропольским и Краснодарским краями; большинство городов северокавказских республик не откликнулись на анкету.
2.ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Исследование показало высокую заинтересованность со стороны городов. На большинство вопросов были получены четкие и информативные ответы, города довольно часто пользовались предоставленной возможностью давать свои комментарии при ответах на вопросы.
По итогам исследования можно сделать следующие основные выводы.
1. Распространение новых передовых технологий муниципального управления и инструментов социально-экономического развития (стратегическое планирование, мониторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точечного, «пилотного» внедрения в отдельных городах и стало приобретать массовый характер. Не менее половины городов, участвовавших в исследовании, а, следовательно, как минимум 10% всех городов страны, знакомы с этими технологиями и находятся на разных стадиях их внедрения.
В большинстве городов разрабатываются прогнозы социально-экономического развития (в 96% от числа принявших участие в исследовании) и комплексные планы развития (в 77% разработаны и в 10% находятся в стадии разработки). В настоящее время многие города переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Пока лишь в половине ответивших на вопросы анкеты городов внедрен институт стратегического планирования местного социально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%. Лишь среди центров субъектов Федерации эта доля существенно выше - более 70%.
Около 60% городов, принявших участие в исследовании, заявили, что знакомы с технологией мониторинга реализации муниципальных программ, и немногим меньшее число (55%) - что знакомы с технологией оценки. Менее половины из них применяют эти инструменты на практике, причем часто ограничиваются проведением мониторинга.
В целом города, где до конца выдерживается схема «мониторинг - оценка - изменения по итогам оценки», составляют 40% от общего числа городов, разрабатывающих программы и планы муниципального социально-экономического развития.
2. Сохраняют актуальность традиционные проблемы местного самоуправления, прежде всего, финансовые и кадровые. Финансовые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых городскими администрациями наиболее остро (уступив лишь проблемам ЖКХ). Большинство глав городов для выполнения всех необходимых с их точки зрения функций желали бы увеличения существующего городского бюджета минимум в 3 раза.
Репутацию самого проблемного сектора городского хозяйства подтверждает жилищно-коммунальная отрасль: проблемы в ЖКХ в качестве наиболее острых отметили более 70% глав всех городов. Далее идут финансовые и экономические проблемы: бюджетный дефицит (59%), отсутствие инвестиций (46%), а также проблема изношенности основных фондов (48%). В средних городах проблемы формирования бюджета выходят даже на первую позицию, опережая ЖКХ (70 против 67%).
Часто при ответе на данный вопрос респонденты имели в виду не столько общегородские проблемы, сколько проблемы, стоящие перед городской администрацией в плане управления городом. По этой причине социальные и социально-экономические проблемы (низкие доходы населения, низкая занятость, преступность) уступили в итоге финансовым, которые традиционно ощущаются острее именно представителями администраций, непосредственно имеющими дело с муниципальным бюджетом. Сравнительно невысокий показатель (18%) имеет преступность, что объясняется преобладанием в выборке малых городов, где данная проблема ощущается менее остро, чем в больших городах. По той же причине отсутствие инвестиций, сравнительно редко отмечаемое представителями больших городов, получило довольно высокое итоговое место.
Специфика больших городов, не центров субъектов Федерации, проявилась в относительно высокой значимости проблемы территориальных ограничений городского развития (ее отметили 26% городов данной группы) и транспортных проблем (19%). И региональными центрами, и меньшими городами данные проблемы воспринимаются как менее актуальные (в этих группах их отметили по 10-15% городов).
В свою очередь, образование во всех городах воспринимается как наименее проблемная сфера (ее отметили только 5% всех городов). Не особенно обеспокоены в администрациях городов и проблемами малого бизнеса (8%). Лишь один город (Тугаев Ярославской области) отметил вариант «этнические конфликты».
Многие главы местного самоуправления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно свидетельствует как об отсутствии полной свободы в их формировании, так и о том, что существующая система подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному решению кадровой проблемы: большинство глав администраций вынуждены направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, проводимые "по разнарядке" региональными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении, в соответствии с которым большинство городов, участвовавших в исследовании, должны будут увеличить свои депутатские корпуса как минимум в 3 раза или сформировать новые представительные органы (если не получат статус городских округов). Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных межмуниципальных контактов.
3. Достаточно высокого уровня достигли информационная обеспеченность населения муниципальных образований и компьютеризация местных администраций. Подавляющая часть городов имеет свои СМИ, в том числе электронные. Свое радио имеется в 73% городов, телевидение - в 70%.
В целом компьютеризация администраций российских городов находится на высоком уровне: около 90% от числа участвовавших в исследовании в принципе оснащены компьютерами. При этом в 45% городов на двух сотрудников приходится более одного компьютера. Города, в администрациях которых менее 1 компьютера на 3 человек, составляют меньше четверти от общего числа. Наиболее компьютеризированы большие города, являющиеся региональными центрами, - среди них доля городов, где на двух сотрудников администрации приходится более одного компьютера, достигает 80%. Большие города - не региональные центры по уровню компьютеризации сближаются с малыми городами, которые компьютеризированы в наименьшей степени.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
