Одна из основных причин такого размаха взяточничества и казнокрадства была связана с тем, что в результате реформ Петра I сложился разветвленный бюрократический аппарат, т.е. управление страной через многочисленных чиновников, действующих по распоряжению высшего начальства, которые в большей степени заботились о собственных интересах, чем о благе государства.
Для борьбы со взяточничеством с 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю.
В 1722 г. был создан важнейший контрольный орган - прокуратура. Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. Генерал-прокурор стал, помимо всего прочего, еще и неофициальным главой Сената, ему же подчинялись фискалы (тайный надзор империи).
В основе реформы административной системы лежали принципы камерализма - учения о бюрократическом управлении, который предполагал функциональный принцип управления, коллегиальность, четкую регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда, единообразные штаты и жалованье.
В конце 20-х гг. XVIII в. была проведена губернская реформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращен управленческий аппарат в провинциях, где в основном процветало взяточничество, мздоимство было довольно жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до минимума в шесть персон - президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться "при делах", а другая половина - в отпуске без жалованья. Проводя данную реформу местного управления, центральная власть руководствовалась таким мотивом: "в делах непорядки... в даче жалованья напрасные убытки". На местах власть сводилась к одному воеводе. При единоличной власти нижние чиновники не имели жалованья и содержались за счет подношений населения.
Со смертью Петра I в 1725 г. и в последовавших за этим сериях дворцовых переворотов картина в этой сфере общественной жизни нисколько не изменилась. Примером тому может служить случай с виднейшим государственным деятелем той эпохи В.Н. Татищевым, который характеризует образ мыслей и обычаи, соблюдаемые и в более позднее время. Попав под суд в 1739 г. за вымогательства, произведенные им на границе Сибири, он целые годы находился под судом, не переставая отправлять важные государственные должности.
Здесь отметим одну немаловажную деталь. В 1741 г. во время очередного дворцового переворота на трон взошла дочь Петра, Елизавета Петровна, одним из первых указов которой была отмена смертной казни (Указ от 23 августа 1742 г.), в том числе за должностные преступления.
Как и в былые времена, всякая должность рассматривалась прежде всего как источник дохода.
Так, белгородские купцы жаловались на то, что воевода Морозов наказывает кнутом и даже отрезает уши тем из них, которые не хотят участвовать вместе с ним в ограблении казны. Но их жалобы так и остались без последствий. Другой воевода совершал обход домов перед Рождеством, как те, что ходят и славят Христа, и собирал обильную жатву вынужденных даров.
Подобные поступки оставались безнаказанными. Сама Елизавета изобличала перед Сенатом воронежского воеводу Пушкина и белгородского Салтыкова, делавших постыдные поборы с жителей, но Сенат не принимал против них никаких мер. Иногда исключительные обстоятельства вызывали строгую расправу. В 1754 г. князя Александра Кропоткина и писаря Ивана Семенова приговорили к наказанию кнутом за взяточничество. Но эти расправы носили столь случайный характер и в них столь явно нарушалась справедливость, что с точки зрения нравственного воздействия последствия их оказывались ничтожными.
В отдельных областях, в сибирской глуши даже это несовершенное или прихотливое возмездие зачастую не постигало виновных. Там царил полный, абсолютный, безудержный произвол. "На небе Бог, а в Иркутске Кох", говорил про себя один из сатрапов, царивших на этой окраине. Один коллежский асессор снял Св. Георгия, украшавшего городской герб, и заменил его окруженною лавровыми венками надписью, свидетельствовавшею о его проезде через город.
Справедливость требует указать, что одной из главных причин, по которой правительство Елизаветы не приступало более энергично к устранению этих бесчинств, являлось его бессилие. Оно умело лишь законодательствовать. Полное собрание законов насчитывало 3830 актов, изданных в это царствование, - на 800 больше, чем при Петре I. Но один из последних плодов этой законодательной невоздержанности, Указ от 16 августа 1760 г., поразительным образом обнаруживал и выставлял один из главных недостатков правительственного режима того времени, а именно полное смешение ролей и функций законодателей, судей, администраторов. Он говорит о пренебрежении к законам именно тех лиц, которые обязаны их применять.
Судебная администрация, хромая на одну ногу и в то же время вступая в самые постыдные компромиссы, плохо исполняла одну часть своего дела, а другую оставляла без движения. В 1755 г. она решает окончательно судьбу низшего чина в Юрьеве, обвиненного в том, что он совместно с воеводой Пименовым замучил одного крестьянина ужасными пытками в 1739 г.! Дело лежало под сукном, а виновные все время сидели в тюрьме. Один из них успел даже умереть [8]<8>.
Не одни судьи были виновны в проволочках, повторявшихся до бесконечности в процессах той эпохи. 11 марта 1754 г. в заседании Сената П.И. Шувалов указал и на другую причину этого явления - на состояние самого законодательства, где со времен Петра Великого указы нагромождались один на другой в неописуемом беспорядке. Елизавета энергично поддержала его замечание: "Ангел бы в них не разобрался", - воскликнула она, добавив, что многие из этих законов были непонятны и некоторые не соответствовали более современным нравам и идеям.
За годы своего правления Екатерина II также уделяла большое внимание борьбе с таким явлением, как взяточничество. Именно при ней была создана Контора смотрителей, которая, будучи коллегиальным органом, действовала по правилам, установленным в Генеральном регламенте, т.е. она приравнивалась по своему статусу к государственной коллегии. Контора осуществляла следствие в случае обвинения служащих в должностных преступлениях вместо Юстиц-коллегии. В Юстиц-коллегию высылались лишь сентенции.
Борьба с должностными преступлениями велась в двух направлениях путем установления строгой дисциплины и отчетности и замены материально ответственных лиц батальонными офицерами, которые менялись по прошествии года.
В целом законодательство при Екатерине II было направлено на искоренение злоупотреблений по службе и усиление дисциплины. Одновременно с этим законодатель стремился защитить "честь мундира" и не приветствовал публичность при расследовании должностных преступлений. Отметим тот исторический факт, что царствование Екатерины II началось со скандала, который был связан со взятками (один чиновник брал взятки за приведение к присяге новой императрицы). Другой скандал, связанный со взятками, разразился незадолго до утверждения Устава благочиния. В одной губернии были вскрыты колоссальные масштабы злоупотребления, и если в первый год царствования Екатерины II эти вещи назывались своими именами, то в Указе от Сената от 3 марта 1782 г. "Об искоренении беспорядков и злоупотреблений", открывшихся в Олонецкой губернии, должностные преступления чиновников, занимающих высокое положение в губернии, были названы "беспорядками, проистекавшими от незнания судей своих должностей или же от небрежения ими своего звания".
За время царствования Екатерины II (1762 - 1796 гг.) и Павла I (1796 - 1801 гг.) центральный бюрократический аппарат неимоверно увеличился. Если в 1796 г. в России насчитывалось приблизительно 15 - 16 тыс. чиновников, то в 1847 г. их было уже 61548 [9]. Невиданный размах приобрели коррупция и казнокрадство. По данным 3-го жандармского управления из 54 губернаторов взятки так или иначе не брали только три. И Александр I (1801 - 1825 гг.), и Николай I (1825 - 1855 гг.) пытались бороться с данными явлениями путем проведения государственных ревизий (для этого было даже создано специальное главное управление) и упорядочивания законодательства в Полном собрании законов Российской империи и Своде законов Российской империи. Сводом законов стали руководствоваться в качестве официального кодекса в судебных и других учреждениях.
Последний законодательный акт Российской империи, действовавший в полном объеме, - Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в ред. 1866 и 1885 гг.). Статья 401 предусматривала ответственность за мздоимство чиновника или иного лица, состоящего на государственной или общественной должности, который по делу или действию, касающемуся обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения своих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином. В статье 402 речь шла об ответственности за лихоимство - получение взятки для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы. Высшей степенью лихоимства признавалось вымогательство взятки (ст. 406).
Вымогательство в то время толковалось весьма широко, а именно:
- как всякая прибыль или иная выгода, приобретенная по делам службы притеснением или же угрозами и вообще страхом притеснения;
- требование подарков или неустановленной законом платы, или ссуды, или же каких-либо услуг, прибылей или иных выгод по касающемуся до службы или должности виновного в том лица или действию, под каким бы то ни было видом или предлогом;
- любые неустановленные законом или в излишестве против определенного количества поборы деньгами, вещами или чем-либо иным;
- незаконные наряды обывателей на свою или же чью-либо работу.
Законодательство того времени не предусматривало усиления или ослабления уголовной ответственности и наказания в зависимости от размера взятки, каковой признавалась передача вознаграждения как лично, так и через посредничество других лиц. Что касается уголовной ответственности за должностные преступления, здесь хотелось бы выделить еще один момент. В двадцати четырех статьях Уложения 1845 - 1885 гг. при описании большого ряда конкретных составов преступлений законодателем впервые были включены специальные обстоятельства-условия, при которых допускалось существенное смягчение наказания, вплоть до полного от него освобождения. При этом российский законодатель учитывал не только и даже не столько раскаяние, сколько полученную экономию сил и средств государства при повинной и признании. Другими словами, здесь учитывались главным образом объективные факторы. Одновременно с этим государство и общество экономили "заряды" уголовной репрессии.
Так, по ст. 292 Уголовного уложения 1845 г. при подлоге Указа Правительствующего Сената предписывалось: если лицо добровольно, по собственному побуждению явится к суду или начальству с повинной и тем предупредит всякое вредное последствие, то наказание будет существенно смягчено: вместо 5 - 6 лет пребывания под стражей и лишения прав будет назначено от 4 до 8 месяцев тюремного заключения; сверх того, участь повинившегося могла быть "подвергнута монаршему милосердию". Аналогично законодателем решался вопрос об уменьшении вины и наказания по ст. 294 при подлоге документов губернского правления, судебной власти или иных учреждений; по ст. 296 - при подделке печати, штемпеля; по ст. ст. 372 и 373 - при мздоимстве и лихоимстве, в том числе для взяточников на ниве общественной деятельности.
В Уголовном уложении 1903 г. ответственность за должностные преступления предусматривалась в главе XXXVII, состоящей из 52 статей. Однако нормы об ответственности за взяточничество так и не вступили в силу. Статья 656 определяла наказание за два вида мздоимства (получение вознаграждения до и после совершения законных деяний) и лихоимство. Устанавливалась ответственность и за различные виды вымогательства взятки, которая трактовалась как любое требование вознаграждения.
Уголовное уложение различало взяточничество и лихоимственные сборы. Под последними понималось взимание должностным лицом неустановленных поборов под предлогом обращения их в государственную или общественную кассу или под видом полагающихся ему по закону поступлений.
[1] <1> Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: Альфа, 1997; Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России. Нижнекамск: Гузель, 1995.
[2] Карамзин Н.М. История государства Российского. М., 1993. Т. 9 - 12.
[3] Карамзин Н.М. Предание веков. М., 1988. С. 534, 535.
[4] Российское законодательство X - XX вв.: В 9 т. Т. 2. С. 133.
[5] Игнатов В.Г. История государственного управления России. Ростов н/Д, 2002. С. 102.
[6] Ключевский В.О. Исторические портреты. М., 1990. С. 200.
[7] Там же. С. 201.
[8] Валишевский К. Дочь Петра Великого: Историческое исследование. М., 2002. С. 187 (ссылка на: Соловьев С.М. История России. Т. XXIV. С. 342, 343).
[9] Личман Б.В. История России. С. 195.
Страницы: 1, 2
