На Конституційну комісію та її робочу групу, Тимчасову комісію по доопрацюванню проекту Конституції України великий вплив справила, як нам видається, громадська концепція місцевого самоврядування, прихильники якої обмежують його рівень тільки населеними пунктами, оскільки тільки там, на їхню думку, існує територіальна громада. І хоча ніде у світі місцеве самоврядування не обмежується лише населеними пунктами, а територіальними спільнотами (комунами, громадами, общинами, муніципалітетами) визначається населення, яке проживає і на рівні кількох населених пунктів і навіть частини населеного пункту, вказана точка зору була вирішальною при голосуванні ст.140 Конституції України.
Не можна недооцінювати, як нам видається, і суб'єктивний фактор. Відомо, що роль міського голови у системі місцевого самоврядування міста дуже велика. За Конституцією України (ст.141), він має очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях. Закон (ст.12) наділяє його ще й функцією головної посадової особи територіальної громади, а також власними повноваженнями по вирішенню ряду питань, зокрема кадрових (ст.42). До того ж повноваження міського голови по організації роботи ради практично нічим не відрізняються від повноважень колишнього голови міської ради, хоча Конституція України обмежує його повноваження лише головуванням на засіданнях ради.
Проте у містах з районним поділом повноваження міського голови фактично "обмежені" тим, що в кожному районі є рада, її виконком і голова цієї ради, а отже, треба рахуватися з певною автономією цих органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Нам видається, що чинний Закон дає змогу в кожному місті з районним поділом легітимно вирішити питання про те, бути чи не бути районним у місті радам та їх виконкомам. У разі, якщо це питання не було вирішене відповідно до Закону за 6 місяців до чергових виборів, треба рахуватися з указаними органами місцевого самоврядування та діяти відповідно до Закону при наділенні їх відповідними повноваженнями[9].
На жаль, ця обставина не враховується деякими міськими радами. Так, наприклад, Луганська міська рада своїм рішенням від 3 грудня 2002 р. значно обмежила обсяг повноважень районних у цьому місті рад, у тому числі й тих, які відповідно до ч.2 ст.41 Закону є виключними повноваженнями цих рад (управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формування, затвердження, виконання відповідних бюджетів). У такий самий спосіб схильні діяти й Харківська та деякі інші міські ради.
Зміни в системі центральних органів державної влади, які здійснюватимуться в рамках конституційної реформи, через перетворення України з президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську повинні, як про це справедливо зазначається багатьма провідними політиками України, поєднуватися з відповідними трансформаціями, причому радикальними на місцевому й регіональному рівнях.
Ці зміни, як нам видається, мають торкнутися і системи місцевого самоврядування, зокрема тієї його моделі, яка передбачена Конституцією України.
Важливою конституційною проблемою є відновлення повноцінного місцевого самоврядування в районах і областях, тобто на регіональному його рівні. Цим шляхом, як відомо, йде Польща.
Конституція України не передбачає, але й не забороняє районним, обласним радам створювати свої власні виконавчі органи. Інша річ, чи будуть ці органи повноцінними. Адже така, наприклад, важлива функція місцевого самоврядування, як підготовка й виконання районних, обласних бюджетів, прямо віднесена самим Основним Законом України до компетенції районних, обласних державних адміністрацій (ст.119). У цьому зв'язку заслуговує на увагу лише ідея про більш повне використання того потенціалу, який закладений в такій інституції, як виконавчий апарат цих рад (ч.4 ст.141 Конституції України). Чинний Закон, як відомо, зводить роль виконавчого апарату районних, обласних рад лише до здійснення ними організаційного, інформаційного, правового та іншого забезпечення цих рад, тобто до функцій їх секретаріату[10].
Проте ніщо не заважає районній, обласній раді створити у системі свого виконавчого апарату орган типу управління справами чи фонд державного майна, тобто орган, який би взяв на себе оперативне управління тими об'єктами комунального майна, що є спільною власністю територіальних громад, якими, відповідно до Конституції України, мають управляти районні, обласні ради. Сьогодні ж більшість районних, обласних рад делегують цю свою конституційну функцію районним, обласним державним адміністраціям, хоча Законом (див.: ст.44) таке їх право і не передбачено.
Нам видається, що виконавчий апарат районних, обласних рад має зайняти своє місце в системі місцевого самоврядування як ЇЇ окремий елемент. А от введення ст.5 Закону до цієї системи в такій якості сільського, селищного, міського голови спричинює сумнів. По-перше, це - посадова особа, а не орган місцевого самоврядування. Адже не може орган очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях, як про це зазначається в ч.2 ст.141 Конституції України. По-друге, сільський, селищний, міський голова в силу покладених на нього Конституцією України функцій має входити до системи місцевого самоврядування, передусім, разом з виконавчим органом відповідної ради як його (виконавчого органу) керівник.
Закінчуючи загальну характеристику системи місцевого самоврядування, слід зазначити, що більшість її основних елементів (рада, виконавчі органи, органи самоорганізації населення) є своєрідними соціальними системами, які також є предметом самостійного дослідження у цьому підручнику.
2.2 Конституційно-правові основи та організаційно-правові форми місцевого самоврядування
Чинне законодавство України установлює, у відповідності з Конституцією України, що органами місцевого самоврядування діють на положенням Конституції та інших нормативних актів. Саме в законодавчих актах закріплені основи, організаційно-правові форми та гарантії місцевого самоврядування.
Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради - представницькі органи місцевого самоврядування, які представляють відповідні сільські, селищні, міські або внутрішньо-міські (районні у місті) територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.
Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".
Вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах рад є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією та законами України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села, селища, міста, району в місті[11].
Рада вважається правомочною за умови обрання не менше як двох третин депутатів від загального складу ради.
Строк повноважень сільських, селищних, міських, районних у містах рад - чотири роки. Відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.78) повноваження ради можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або Верховної Ради України у випадках:
1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;
2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, відносяться питання[12]:
1) самоорганізації ради та формування її органів (затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання);
2) організації та функціонування системи місцевого самоврядування (прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених законом; затвердження статуту територіальної громади);
3) економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю (затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених коштів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі - продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним; про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, що належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного по датку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні: внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію);
