Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах.
Президент РФ, согласно ч.2 ст.80 Конституции РФ, является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе "о правовом статусе, полномочиях Президента и его праве "вторгаться" в сферу формирования и компетенции других ветвей власти"[30].
В то же время Президент непосредственно руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов.
Истоки такого разграничения руководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст. ст.80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст.32 закона "О Правительстве Российской Федерации".
Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство
Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. ст.10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти[31].
В связи с этим большинство учёных юристов отмечает то, что он "возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти"[32].
Это связано с его "организационно-правовым статусом, прерогативами и полномочиями".
Поскольку "в системе и структуре органов исполнительной власти Президент наделён весьма обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями"[33], это даёт основания полагать, что Президент РФ имеет некоторое отношение но к исполнительной власти (Рисунок 5).
Рисунок 5. Структура федеральных органов исполнительной власти[34]
Перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом[35].
Пять из 24 ныне существующих министерств находятся в непосредственном ведении президента. Остальные министерства находятся в прямом и непосредственном ведении Правительства РФ (Рисунок 5).
В последнее время существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по вертикали - по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти.
2.3 Федеральные органы исполнительной власти РФ
Систему федеральных органов исполнительной власти составляют федеральные министерства РФ и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации.
Министерства Российской Федерации - "это федеральные органы исполнительной власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленных отраслях или сферах государственной деятельности, а также координирующие в установленных федеральным законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти"[36].
Министерство является единоначальным органом исполнительной власти, возглавляемым министром, который на основе единоначалия руководит всем аппаратом этого органа и несёт персональную ответственность за работу всей системы министерства перед Президентом РФ и Правительством РФ, членом которого он является. Полномочия федеральных министров весьма обширны.
Государственные комитеты РФ и Федеральные комиссии РФ - "это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесённым к их ведению, а также функциональное регулирование в определённой сфере деятельности"[37]. И Государственные комитеты РФ, и федеральные комиссии находятся в непосредственном подчинении Правительства РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти содержит шесть Государственных комитетов РФ (по физической культуре, спорту и туризму; по рыболовству; по стандартизации и метрологии; по статистике; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; таможенный комитет) и две федеральные комиссии России (по рынку ценных бумаг и энергетическая комиссия).
Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России являются "федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные. функции в установленных сферах ведения"[38].
По Указу Президента РФ от 14 августа 1996 года № 1176 "О системе органов исполнительной власти"[39] весь перечень конкретных наименований этих органов составляет структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждённую Указом Президента, а последующее создание федеральных органов исполнительной власти должно осуществляться только с наименованием и статусом, предусмотренными данным указом.
Поэтому Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"[40] утвердил следующую структуру системы федеральных органов исполнительной власти:
1. Правительство РФ;
2. Федеральные министерства;
3. Государственные комитеты РФ;
4. Федеральные комитеты РФ;
5. Федеральные службы;
6. Российские агентства;
7. Федеральные надзоры РФ;
8. Иные федеральные органы исполнительной власти.
Рисунок 6. Структура системы федеральных органов исполнительной власти
Правительство, утвержденное в мае 2000 года, первоначально насчитывало 24 министерства, шесть государственных комитетов, две федеральные комиссии, 13 служб, восемь агентств, два надзора. Таким образом, органов исполнительной власти было 55, но в правительство с правом решающего голоса входили лишь министры. В правительстве сначала было пять вице-премьеров. К началу 2004 года их стало шесть (по мнению острословов, должность вице-премьера до недавнего времени была в нем одной из самых распространенных), министерств и других ведомств 52.
Помимо вышеперечисленных органов исполнительной власти, к ним были отнесены также Главное управление специальных программ президента, Государственная техническая комиссия при президенте, его Управление делами. Это было далеко не самое большое правительство в истории российской государственности[41].
Громоздкостью и непостоянством отличалась структура самих федеральных органов исполнительной власти. Так, в министерствах, помимо коллегии, имелись комитеты, службы, департаменты, управления, отделы и другие подразделения. Дробность структур была такой, что соотношение руководителей и исполнителей зачастую выглядело как 1: 1.
9 марта 2004 года Президент подписал Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[42]. В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти теперь входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Количество министерств было сокращено с 23 до 14, зато количество служб и агентств увеличено более чем в 1,6 раза. В итоге общее количество всех этих органов вплотную приблизилось к численности таковых в правительстве Н.А. Тихонова.
Указом предпринимается очередная попытка дать определения каждому из видов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ними министерства становятся органами, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами президента и правительства сфере.
Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы страны, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Таким образом, пять предложенных групп функций в соответствии с числом разновидностей федеральных органов перегруппировано в три. В соответствии с ними функции правоустанавливающие, контрольные и правоприменительные отделились друг от друга. Однако деление это утрачивало смысл из-за предусмотренного указом подчинения федеральных служб и агентств министерствам.
Ряд аналитиков усматривает в этом фактическое сохранение института вице-премьеров и увеличение их числа. В соответствии с указом в правительстве остается один вице-премьер, к 14 министрам в ранге министра добавлен руководитель аппарата правительства, что уже бывало в прежних составах. В результате предложенной реорганизации Россия получила одно из самых компактных правительств в своей истории. Невелико оно и по сравнению с правительствами других государств[43].
В настоящее время из 13 Федеральных служб напрямую подчинено Правительству РФ только пять: архивная служба; служба геодезии и картографии; служба земельного кадастра; служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; служба по финансовому оздоровлению и банкротству; а остальные восемь находятся в прямом подчинении: Государственная фельдъегерская служба; Служба внешней разведки; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба железно дорожных войск; Федеральная служба охраны; Федеральная служба налоговой полиции; Федеральная служба специального строительства; Федеральная пограничная служба.
Из 8 ныне существующих Российских агентств Президенту подчинено только одно - Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ. А остальные находятся в непосредственном ведении Правительства РФ - авиационно-космическое агентство; агентство по боеприпасам; агентство по обычным вооружениям; агентство по системам управления; агентство по судостроению; агентство по патентам и товарным знакам; агентство по государственным резервам.
Оба федеральных надзора (Федеральный горный надзор и Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности) находятся в прямом подчинении и полном ведении Правительства РФ.
Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы; российское агентство - генеральный директор российского агентства, а федеральный надзор - начальник федерального надзора.
К иным федеральным органам исполнительной власти относятся Главное управление специальных программ Президента РФ; Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и Управление делами Президента РФ, действующее в узких направлениях.
