Российская Федерация и автономии в ее составе совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.
Согласно Конституции РФ (ст.76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Правда, согласно Федеративному договору по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти РФ издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти автономной области осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты, а органы государственной власти автономных округов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, а также договорами с краями и областями, в состав которых входят автономные округа. Однако в этой части Федеративный договор не действует, поскольку в соответствии с п.1 Раздела второго Конституции РФ в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ.
Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий, осуществляются органами государственной власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Это исключительные полномочия органов государственной власти автономий. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти автономной области, автономных округов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы исполнительной власти автономий в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти тоже могут передать им осуществление части своих полномочий. Подводя итог данного параграфа можно прийти к выводу о том, что автономии в составе РФ обладают достаточно широким кругом прав, на основании которого они осуществляют свою деятельность, но при этом не могут действовать вопреки федеральной власти, в чем и заключается контроль над деятельностью органов государственной власти автономий.
2.2 Проблемы правового регулирования статуса автономий
В соответствии с текстом Конституции РФ в состав Российской Федерации на правах ее самостоятельных субъектов входит одна автономная область (Еврейская) и десять автономных округов, об этом мы уже говорили, говорили о том, что у данных субъектов имеются, присущие только им права и обязанности, из вышесказанного возникает вопрос, каким образом это сообразуется с политикой проводимой на федеральном уровне и какие проблемы возникают в ходе этого взаимодействия, данную проблему мы попытаемся рассмотреть ниже.
Правовое положение автономий в Российской Федерации особое. В частности, Еврейская автономная область входит в Российскую Федерацию непосредственно, поскольку еще в 1990 г. все автономные области были выведены из краев и непосредственно вошли в Российскую Федерацию.
Что касается автономных округов, то они имеют право самостоятельно решать вопрос о вхождении в Российскую Федерацию непосредственно или через другой субъект (край или область).9 из 10 автономных округов входит в РФ как раз через край или область, а Чукотский автономный округ в 1992 г., выделившись из состава Магаданской области, вошел в Российскую Федерацию непосредственно.
Правовое положение округов довольно противоречиво. С одной стороны, 9 из 10 автономных округов в настоящее время входят в состав края или области, а с другой стороны, по тексту Конституции округ также, как край и область, является равноправным субъектом Российской Федерации. Для разрешения такого противоречия Конституция РФ предоставляет возможность округам регулировать свои отношения с краем или областью на основе федерального закона и договора между органами государственной властью автономного округа и органами государственной власти соответствующего края или области.
Тем не менее, подобное правовое положение округа вызывает ряд конституционных коллизий. Конституционный Суд РФ в специальном постановлении от 14 июля 1997 г. признал, что равноправие субъектов РФ не исключает вхождение округа в край, область; и вхождение одного субъекта в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, что не означает его поглощения. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области. [10]
Автономная область и автономные округа, как и другие субъекты Российской Федерации, имеют по два представителя в Совете Федерации и избирают депутатов Государственной Думы, что дает им возможность защищать свои интересы в законодательном органе всей Федерации.
Одной из форм автономии в Российской Федерации является национально-культурная автономия, регулируемая федеральным законом от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии".
Законом устанавливаются основные принципы, на которых должна базироваться национально-культурная автономия в РФ. Это принципы свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности, самоорганизации и самоуправления, многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии, сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой, уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей, принцип законности.
Важно отметить, что закон закрепляет довольно обширный перечень прав, которыми обладает национально-культурная автономия. В частности, национально-культурная автономия имеет право получать поддержку со стороны российских органов государственной власти и местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы. Национально-культурная автономия имеет право в соответствии с законодательством РФ создавать средства массовой информации, а также получать и распространять информацию на национальном (родном) языке. [11]
Законом закреплены серьезные права в области национальной культуры:
сохранять и обогащать историческое и культурное наследие;
иметь свободный доступ к национально - культурным ценностям;
следовать национальным обычаям и традициям;
возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;
создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их деятельность в соответствии с законодательством РФ. [12]
Закон допускает возможность участия национально-культурной автономии в деятельности международных неправительственных организаций, а также устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами и общественными организациями иностранных государств. Законы субъектов Российской Федерации могут предоставить национально-культурной автономии дополнительные права по сравнению с уже отмеченными выше.
Законодательство о национально-культурной автономии подходит с демократических позиций к вопросу об участии или неучастии в ее деятельности, гарантируя при этом принцип добровольности. При этом участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения гражданских прав. Национальная принадлежность также не является основанием для ограничения чьего-либо участия или неучастия в деятельности национально-культурной автономии. Закон четко определяет, что осуществление права на национально-культурную автономию не должно наносить ущерба другим этническим общностям, и это же право не является правом на национально-территориальное самоопределение.
Законом предусмотрено широкое право национально-культурных автономий на сохранение и развитие своей национальной культуры.
С этой целью они могут создавать негосударственные (общественные) учреждения национальной культуры: театры, музеи, библиотеки, клубы и т.д., а также:
организовывать творческие союзы, самодеятельные коллективы, кружки по изучению национального культурного наследия, достижений национальной культуры;
проводить массовые мероприятия в области национальной культуры - фестивали, смотры, выставки и т.д.;
учреждать организации, занимающиеся художественными народными промыслами и ремеслами;
издавать произведения исторической, художественной и другой литературы на национальных языках.
С этой же целью национальные автономии могут разрабатывать и представлять в органы государственной власти и местного самоуправления свои предложения о сохранении и развитии национальной культуры и даже заключать договоры с неправительственными организациями, находящимися за пределами Российской Федерации, о культурном обмене и сотрудничестве в области сохранения национальной культуры.
Совершенно очевидно, что законодательная основа национально-культурной автономии создает очень благоприятные организационно-правовые и финансово-экономические предпосылки для дальнейшего эффективного развития и функционирования этой важнейшей формы автономии в Российской Федерации. Тенденции развития российского федерализма подвержены прямому влиянию политических и социально-экономических факторов, прежде всего, внутреннего характера. Мировой опыт развития федерализма наглядно показывает, что все Федерации испытывают на себе влияние двух взаимоисключающих тенденций - стремление общефедеральных органов к укреплению своих полномочий за счет умаления полномочий субъектов Федерации, и с другой стороны - стремление субъектов Федерации к большей самостоятельности от власти центра. Борьба этих двух тенденций определяет развитие современного зарубежного федерализма. При этом зарубежные Федерации накопили значительный опыт разрешения конфликтов между этими двумя противоположными тенденциями. При развитии системы федерализма Россия могла бы более активно использовать практику и опыт зарубежных федераций. Такой опыт не был учтен при подготовке Конституции РФ 1993 г., видимо, в силу его недостаточного уровня изучения, или в силу ошибочного убеждения, что дезинтеграционные процессы России не угрожают, и возможность или необходимость федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации объективно не существуют.
Необходимо учитывать, что ни одно федеративное государство не ослабляет федеральный контроль и, если необходимо, в рамках существующего законодательства прямо использует федеральное принуждение для сохранения целостности федеративного государства, гарантий прав и свобод граждан. Такие четкие механизмы для разрешения возможных конфликтов между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации крайне необходимы и в конституционном праве РФ.
Новое руководство России проводит политику на укрепление вертикали исполнительной власти, поскольку за предыдущий период эта вертикаль значительно, ослабла и дезинтеграционные процессы приняли угрожающий характер, поставив Российскую Федерацию на грань распада. Эти процессы вызвали серьезные конфликты не только в политической, но и в правовой области, когда большое число важнейших правовых актов субъектов Российской Федерации вступило в прямое противоречие с действующим общефедеральным законодательством. Поэтому одним из важнейших направлений дальнейшего совершенствования российского федерализма является устранение этого серьезного недостатка.
