Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента в целом и парламентария в частности, можно подразделить на два блока - общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом: закрепляющие процедуру формирования, процедуры деятельности, полномочия парламентариев, способы взаимоотношения с иными органами власти.[2]
К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства, с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ). В системе органов, осуществляющих государственную власть, Конституция (ч. 1 ст. 11 и гл. 5) закрепляет место Федерального Собрания непосредственно вслед за Президентом - главой государства. Помимо гл. 5 Конституция закрепляет основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом (гл. 4), Правительством (гл. 6), судебной властью (гл. 7).
Ко второму блоку можно отнести нормы, непосредственно касающиеся деятельности парламентария. Так, ст. 97 ч.1 устанавливает общие требования к лицам, избираемым депутатами Государственной Думы: наличие гражданства РФ, достижение установленного возраста и обладание активным избирательным правом. Статья 98 ч. 1 устанавливает одну из важнейших гарантий деятельности парламентариев - неприкосновенность (иммунитет), которая является составным элементом статуса парламентария. Закрепление Конституцией норм, являющихся своеобразным изъятием из установленного ею принципа равенства прав, свобод и обязанностей граждан РФ, их равенства перед законом и судом, обусловлено необходимостью обеспечения беспрепятственного и эффективного осуществления парламентариями специальных публичных функций. Прежде всего, речь идет о функциях представительства народа в управлении делами государства, которые должны быть гарантированы государством.
Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Так, Федеральный закон от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) определяются права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, их помощников, сроки действия полномочий, предусматриваются основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий.
Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (части 3), 105 (частей 2 и 5), 107 (части 3), 108 (части 2), 117 (части 3), 135 Конституции РФ"); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как не одобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации") и т.д.
К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат. Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты. Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент. При этом думается, что если конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода. Нормы регламентов не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам. Изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества.[3]
В настоящее время Государственная Дума и Совет Федерации организуют свою работу, исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а также закона о порядке принятия законов федерального уровня. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов. Т.о., регламент - средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.
В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Регламентом Государственной Думы определены полномочия парламентария.
Так, депутат Государственной Думы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Данное право является основным и определяющим в депутатской деятельности. Еще одно из прав парламентария - право на прием в первоочередном порядке должностными лицами, которое заключается в том, что по вопросам своей деятельности парламентарий может пользоваться первоочередном правом на прием у руководителей и других должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил РФ.
Кроме указанных, Закон о статусе депутатов определяет следующие права: право на получение и распространение информации (ст. 17) - должностные лица аппарата той или иной палаты в установленном регламентами палат порядке обеспечивают парламентария документами, принятыми палатами, печатными изданиями палат, информационными и справочными материалами, в том числе официально распространяемыми Администрацией Президента и Правительством РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами РФ, Счетной палатой, Центральной избирательной комиссией и иными государственными органами; право на обращение парламентария в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации, должностные лица которых безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных материалов не позднее 30 дней со дня получения обращения) дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения; право на выступление по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации.
Среди федеральных законов о местном самоуправлении и статусе депутата органа местного самоуправления наиболее важное место занимает Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который является рамочным и предусматривает принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня. Нормы, относящихся к статусу депутатов, содержится в законах почти всех субъектов Федерации о местном самоуправлении. Но в одном законе этих норм больше, чем в другом, степень полноты и конкретности статуса депутата в разных законах неодинакова. В других законах о местном самоуправлении наряду с некоторыми нормами, относящимися к статусу депутата, прямо указано, что статус депутата определяется в специальном законе данного субъекта Российской Федерации.
Кроме того, подробные разделы о правах и обязанностях депутатов содержатся во многих уставах муниципальных образований или регламентах работы представительных органов местного самоуправления.
3. Начало срока деятельности и прекращения полномочий
В соответствии с ч.1 ст. 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" срок полномочий члена Совета Федерации определяется в соответствии с федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Член Совета Федерации - представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемого путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.
В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.
Порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Регламента полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
