Координационно-консультативный комитет СНГ является постоянно действующим исполнительным и координирующим органом.
Комитет вырабатывает предложения по вопросам сотрудничества в рамках СНГ, организует совещания представителей и экспертов для подготовки проектов документов, выносимых на заседания Совета Глав Государств и Совета Глав Правительств, содействует работе других органов в рамках Содружества. Столицей СНГ является город Минск.
СНГ является уникальным своеобразным объединением государств, которое в процессе своего функционирования реализует различные виды связей между собой, характерные для федеративных, конфедеративных, ассоциативных международно-правовых форм объединений государств.
4. Союзное государство Беларуси и России
После распада СССР 26 июня 1992 года между Российской Федерацией и Республикой Беларусь были установлены дипломатические отношения.
21 февраля 1995 года в городе Минске Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко и Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным подписан Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Республикой Беларусь и Российской Федерацией. Договор вступил в силу 11 августа 1995 года.
26 мая 1995 года у белорусской деревни Речка убран символический таможенный знак, что означало ликвидацию границы между Беларусью и Россией.
27-28 февраля 1996 года Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко привез в Москву исторические предложения, направленные на тесное сближение двух стран.
2 апреля 1996 года в городе Москве Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко и Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным подписан Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией об образовании Сообщества Беларуси и России. Договор вступил в силу с 29 августа 1996 года. Целью создания Сообщества являлось объединение материального и интеллектуального потенциалов обоих государств для подъема экономики, создания равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности.
Высшим органом Сообщества являлся – Высший Советом, в который входили главы государств и правительств, руководители парламентов сторон, а также председатель Исполнительного Комитета, был принят ряд важных решений. Так, 22 июня 1996 года были приняты следующие решения: “О Таможенном Комитете Сообщества”, “О беспрепятственном обмене жилых помещений”, “О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий”.
Исполнительным Комитетом Сообщества Беларуси и России 11 апреля 1996 года было принято постановление № 1 “О равных правах граждан на получение образования”, а 16 мая 1996 года принято постановление № 2 “О взаимном предоставлении гражданам Беларуси и России равных прав в получении всесторонней медицинской помощи”.
Договор содержал конкретные направления работы органов Сообщества: проведение общей экономической и социальной политики, разработка и реализация совместных программ; формирование единой энергетической, транспортной систем и системы связи; взаимодействие в решении вопросов занятости населения; формирование единой нормативно-правовой базы и др. Однако Договор четко не прописывал механизма реализации задач, поставленных перед органами Сообщества. Кроме того, в развитии рыночных реформ Россия опережала Беларусь.
2 апреля 1997 года в Москве президенты А.Г. Лукашенко и Б.Н. Ельцин подписали Договор о Союзе Беларуси и России. По инициативе А.Г. Лукашенко Сообщество преобразуется в Союз двух государств. Одновременно был принят Меморандум о взаимопонимании между Республикой Беларусь и Российской Федерацией по вопросу о доработке и принятии Устава Союза Беларуси и России, который публиковался в виде проекта для всенародного обсуждения гражданами Республики Беларусь и гражданами России.
23 мая 1997 года в городе Москве Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко и Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным подписан Устав Союза Беларуси и России. Договор и Устав о Союзе Беларуси и России вступили в силу 11 июня 1997 года.
По выполнению Договора и Устава органами Союза была проведена большая работа. Интеграция между государствами стала более тесной. Был осуществлен ряд совместных крупномасштабных программ и проектов, направленных на наращивание промышленного и научно-технического потенциала государств, для граждан двух государств были сняты пограничные и таможенные барьеры, предоставлены равные права в области образования, трудоустройства и оплаты труда, приобретения и использования имущества.
Высшим Советом Союза Беларуси и России было принято свыше 40 решений по вопросам внешней политики, военной политики и безопасности, охраны границ, борьбы с преступностью, финансового и таможенного законодательства, коммуникаций и информатизации и др.
Однако существовали и определенные трудности в реализации положений Договора и Устава Союза. В России большими темпами шла приватизация государственной собственности, в Беларуси она развивалась более медленно. Этот и другие факторы затрудняли сотрудничество двух стран: практически отсутствовали крупные финансово-промышленные группы двух стран способные конкурировать на мировых рынках; не все решения, принимаемые на высшем уровне органами Союза, реализовывались на практике из-за противодействия определенных российских политических сил интеграции; правовая база двухсторонних отношений нуждалась в совершенствовании, прежде всего в наделении Парламентского Собрания Союза правом принимать не рекомендательные, а законодательные акты, в наделении дополнительными наднациональными полномочиями союзных органов, в гармонизации и сближении национального законодательства государств-участников.
Но экономическая целесообразность, историческая взаимосвязь судеб народов двух государств, родственные отношения, близость духовной и культурной жизни, совпадение интересов в политической, экономической, внешнеполитической, геостратегической, оборонной и иных областях требовали более тесного объединения государств-участников Союза.
Все эти недостатки и объективные закономерности развития двух государств создали предпосылки для появления Декларации о дальнейшем единении Беларуси и России.
25 декабря 1998 года в Москве президентами двух стран были подписаны Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России, а также Договор о равных правах граждан и Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования.
Декларация провозглашала конечную цель интеграции двух государств – создание союзного государства.
Договор о равных правах граждан был ратифицирован Законом Республики Беларусь от 17 февраля 1999 года № 244 – З.
В Соглашении Республика Беларусь и Российская Федерация взяли на себя обязательство способствовать законодательными и иными мерами созданию равных условий субъектам хозяйствования на территории обоих государств.
В январе 1999 года в Республике Беларусь и Российской Федерации были образованы рабочие группы по подготовке проекта Договора о создании Союзного государства.
8 декабря 1999 года в г. Москве президент Беларуси Александр Григорьевич Лукашенко и президент России Борис Николаевич Ельцин подписали Договор о создании Союзного государства Беларуси и России. Договор был ратифицирован Республикой Беларусь 24 декабря 1999 года.
Составной частью Договора является Программа действий по реализации положений Договора о создании Союзного государства.
После обмена ратификационными грамотами с Россией прекратили свое действие Договор об образовании Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1996 года и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года. Ранее принятые акты в рамках Сообщества и Союза продолжают действовать в части, не противоречащей Договору о создании Союзного государства.
Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками.
Согласно ст. 6 Договора каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Каждое государство сохраняет членство в ООН и в других международных организациях.
Союзное государство основано на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств.
Договором устанавливается, что граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Однако пока союзного закона о гражданстве не принято. Тем не менее, Договором предусмотрено, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними. Каждый гражданин государства-участника имеет право на защиту на территории третьего государства, где не имеется представительства государства-участника, гражданином которого он является, дипломатическим представительством или консульским учреждением другого государства. Договором также предусматривается создание союзной Комиссии по правам человека, однако пока она также не образована.
Договор закрепляет предметы ведения, принадлежащие исключительно Союзному государству (ст.17 Договора) и предметы, находящиеся в совместном ведении Союзного государства и государств-участников (ст. 18 Договора).
Вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов совместного ведения Союзного государства и государств-участников последние сохраняют всю полноту государственной власти.
В Договоре содержатся статьи, посвященные бюджету Союзного государства.
Бюджет Союзного государства призван обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов.
Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств-участников. Наполнение бюджета может также осуществляться и за счет других законных источников финансирования.
Вопросы финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного государства, отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства регулируются советом Министров Союзного государства в соответствии с нормативно-правовыми актами Союзного государства, а также законодательством государств-участников.
Государства-участники самостоятельно несут расходы, связанные с осуществлением мероприятий, не предусмотренных бюджетом Союзного государства.
Бюджет Союзного государства не может иметь дефицит.
Исполнение бюджета до создания Казначейства Союзного государства осуществляют казначейства государств-участников в части, касающейся территорий своих государств.
Проект бюджета Союзного государства вносится в Парламент Советом Министров Союзного государства.
Бюджет после принятия Парламентом утверждается Высшим Государственным Советом.
В Договоре определены порядок организации, предметы ведения, полномочия, организация работы, виды нормативно-правовых актов, принимаемых органами Союзного государства.
Высший Государственный Совет является высшим органом Союзного государства. В его состав входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников.
В заседаниях Высшего Государственного Совета участвуют также Председатель Совета Министров, Председатели Палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства.
Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав государств-участников на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином.
Акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников. Акт не является принятым, если одно из государств-участников высказалось против его принятия.
Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное.
Парламент Союзного государства является представительным и законодательным органом Союзного государства.
Члены Палаты Союза работают на непостоянной основе и получают вознаграждение за свой труд по месту постоянной работы.
Депутаты Палаты представителей работают на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Палата представителей избирается, а Палата Союза формируется сроком на 4 года. В случае прекращения полномочий палат парламентов государств-участников члены Палаты Союза сохраняют свои полномочия вплоть до обновления депутации соответствующего парламента.
Каждая из палат избирает из своего состава Председателя, его заместителя, образует комиссии. Председатель палаты и его заместитель избираются на ротационной основе. Председатель палаты и его заместитель не могут быть гражданами одного государства-участника.
Право внесения законопроектов принадлежит Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20 депутатов.
Законопроекты вносятся в Палату представителей.
После принятия закона Палатой представителей он направляется на одобрение в Палату Союза.
Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов.
Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты. В случае неодобрения законопроекта Палатой Союза палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего законопроект подлежит повторному рассмотрению в палатах.
Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза направляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем Высшего Государственного Совета и обнародования.
Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него и у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, нет возражений в отношении принятия этого закона. Если у Председателя Высшего Государственного Совета или у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, имеются возражения, то закон отклоняется. Отклонение закона оформляется решением Высшего Государственного Совета и направляется в палаты Парламента не позднее 7 дней со дня его отклонения. Председатель Высшего Государственного Совета вправе предложить палатам Парламента создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.
В настоящее время выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства не производились, поэтому его функции выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России, которое является лишь представительным органом, принимающим только модельные законы.
Исполнительным органом Союзного государства является Совет Министров
На заседания Совета Министров могут приглашаться руководители центральных банков и министры государств-участников.
Функции Совета Министров, его состав, а также порядок его деятельности определяются Положением, утверждаемым Высшим Государственным Советом.
Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом.
Совет Министров формирует Постоянный Комитет, руководимый Государственным секретарем.
Постоянный Комитет является ответственным за подготовку заседаний Высшего Государственного Совета и Совета Министров.
Постоянный Комитет координирует работу отраслевых и функциональных органов Союзного государства и их взаимодействие с национальными органами государств-участников, контролирует выполнение принятых Высшим Государственным Советом и Советом Министров решений, регулярно информирует Совет Министров о положении дел в сферах деятельности отраслевых и функциональных органов Союзного государства, вносит предложения в Совет Министров по выполнению текущих задач развития Союзного государства.
Согласно Договору предусматривается создание Суда Союзного государства. Пока он не образован.
Суд Союзного государства (далее - Суд) является органом Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкование и применение настоящего Договора, нормативно-правовых актов Союзного государства.
Из числа судей Суд избирает Председателя и его заместителя, которые не могут быть гражданами одного государства-участника.
Устав и Регламент Суда утверждает Высший Государственный Совет.
Каждое государство-участник, органы Союзного государства могут передавать на рассмотрение суда любые вопросы, связанные с толкованием и применением союзного Договора, нормативно-правовых актов Союзного государства.
Решения Суда имеют обязательную юридическую силу и подлежат официальному опубликованию.
Решения суда принимаются двумя третями голосов от общего числа судей в соответствующем судебном заседании.
Для осуществления контроля за финансами Союзного государства Договором предусматривается создание Счетной палаты.
Члены Счетной палаты избирают из своего состава Председателя и его заместителя, которые выполняют свои обязанности в течение двухлетнего периода и могут быть переизбраны. При этом Председатель Счетной палаты и его заместитель не могут быть гражданами одного и того же государства-участника.
Нормы Договора о создании Союзного государства во многих случаях опережают нормы действующего, в том числе и конституционного законодательства Беларуси и России. Поэтому Договором предусмотрено, что в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства. Однако данное положение не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников.
В заключительных положениях Договора предусматривается принятие на референдумах государств-участников Конституционного Акта, определяющего на основе союзного Договора государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. После одобрения Конституционного Акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции.
В целях поэтапного претворения в жизнь союзного Договора Республика Беларусь и Российская федерация приняли Программу действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства.
Задача Программы – определение содержания, этапов и сроков работы по передаче Союзному государству зафиксированных в Договоре предметов ведения, способов законодательного закрепления такой передачи, включая возможное внесение изменений в конституции двух государств, а также организационные рамки этой деятельности в Союзном государстве, создание необходимых союзных или координирующих органов. В нее включаются задачи по осуществлению двумя государствами комплекса взаимосвязанных мероприятий в экономической, правовой и иных сферах, которые направлены на их поэтапное объединение. Выполнение настоящей Программы ознаменует завершение процесса создания Союзного государства с единым экономическим пространством, единой транспортной системой, единой таможенной территорией, единой денежной единицей, общим бюджетом.
Договор во многих своих положениях выходит за рамки конституций двух государств – Беларуси и России. Предусматривается создание наднациональных государственных органов, имеющих право принятия правовых актов не только в отношении национальных государственных органов Беларуси и России, но и граждан государств-участников Договора. Это свидетельствует о том, что государства-участники Договора стремятся объединиться в единое государство. Каким будет конституционно-правовой статус будущего Союзного государства, сегодня ответить весьма сложно.
