Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст.4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Известно, что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остается на втором плане. А ведь сам факт принятия федерального закона не является самодостаточным. Именно от его реализации зависит, будет ли достигнут ожидаемый результат. В целях организации более эффективного исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"1. Однако для полного решения названных выше вопросов необходимы планомерная работа и согласованные действия парламента и Правительства Российской Федерации - с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его применение.
Конституционный принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельность и независимость, но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти. Трудно переоценить значение взаимодействия Правительства Российской Федерации и парламента России в ходе законотворческого процесса, тем более что лишь решения, учитывающие интересы всех ветвей власти, могут дать ожидаемый социальный и политический результат.
Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайне важно для реализации одной из основных задач парламентаризма.
Результаты прошедших выборов депутатов Государственной Думы свидетельствуют о все большей структурированности депутатских объединений этой палаты российского парламента. Следствием таких изменений могут стать более скоординированные законодательные инициативы парламентариев. В настоящее время круг субъектов права законодательной инициативы в России значительно шире, чем в большинстве стран (свыше семисот органов и лиц), что существенно усложняет законотворческий процесс. Большое количество таких субъектов, разрабатывающих законопроекты зачастую изолированно и без должной координации, делает этот процесс трудно управляемым. Нельзя не согласиться и с тем, что сокращение числа субъектов законодательной инициативы не означает отхода от демократических начал в организации законотворческой деятельности. Более того, эффективность законодательного процесса при этом может повыситься1. Более весомой станет тогда и роль Правительства Российской Федерации в законодательном процессе, что позволит значительно ускорить процесс рассмотрения его законодательных инициатив по острейшим проблемам социально-экономической и других сфер жизни общества.
Заслуживает внимания позиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы "рационализированного парламентаризма", предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении2. Думается, что осуществить эти принципы можно было бы значительно легче, если деятельность членов Правительства, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания дополнить их индивидуальной работой с руководителями депутатских объединений и отдельными членами парламента, оказывающими влияние на его работу.
Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от Правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую "опережают" федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.
Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством Российской Федерации в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя свою главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса и в законотворческой деятельности и по праву является сегодня "основным игроком" на поле законотворческой деятельности.
Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт подсказывает совсем другие пропорции: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа власти государства. Такая практика, как уже отмечалось, характерна для большинства стран. В одной из работ по зарубежному парламентаризму приводились такие цифры: в 33-х из 69-ти государств правительства вносят от 90 до 100 процентов законопроектов, еще в 22-х - более 50 процентов законопроектов1. В Российской Федерации еще не так давно картина была совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных инициатив. Правительство России вносило в среднем не больше 20 процентов законопроектов1. Конечно же, такое его участие в законодательном процессе нельзя было считать достаточным. Отрадно, что в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону все более активного участия Правительства в законотворческой деятельности.
Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой. Из 60-ти государств в 42-х парламенты одобряют от 90 до 100 процентов таких законопроектов, в девяти - от 80 до 89 процентов и в четырех - от 70 до 79 процентов законопроектов2. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокой итоговой результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето"1.
Так, в период весенних сессий из числа принятых в целом Государственной Думой федеральных законов Правительством Российской Федерации в 2001 году было внесено 28 процентов, 2002 году - 42 процента, в 2003 году - 39 процентов, а в период осенней сессии 2003 года - уже 62 процента проектов федеральных законов. Необходимо также учитывать, что общая доля участия Правительства России в законодательном процессе значительно выше, поскольку ряд проектов федеральных законов, внесенных Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, был разработан Правительством. Кроме того, отдельные проекты федеральных законов, внесенные в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы, также разрабатывались совместно с Правительством Российской Федерации.
Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством Российской Федерации, в основном носят базовый, определяющий характер для конкретных сфер деятельности, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы. Например, приняты такие важные для страны федеральные законы, разработанные Правительством России, как Земельный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации и многие другие.
В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей регулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской
Федерации"1. Для улучшения участия Правительства в законотворческом процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их исполнения.
Взаимодействие Правительства России и Президента Российской Федерации в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент Российской Федерации.
Прежде всего Правительство активно участвует в реализации ежегодных посланий Президента России парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачи на будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературе справедливо отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность1. В посланиях Президент нередко дает оценку законотворческой деятельности, осуществляемой федеральными органами государственной власти, и высказывает свое видение возможных путей ее совершенствования.
В ряде случаев Президент Российской Федерации использовал свои послания парламенту для формулирования законодательных инициатив, которые справедливо можно считать приоритетными в программе законопроектных работ. Вполне понятно, что прежде всего они во многом определяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.
Тесное взаимодействие между Правительством Российской Федерации и Президентом России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права законодательной инициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае, когда Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, когда он, выступая с законодательной инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы в посланиях Федеральному Собранию, ставит перед Правительством России вполне определенные задачи. В ряде случаев, как показывает практика, такие задачи облекаются в форму поручений о разработке проектов конкретных правовых актов и их "сопровождении" в период рассмотрения парламентом Российской Федерации. В других случаях Президент России своими решениями косвенно обязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планы законопроектных работ, вовлекая в этот процесс не только многие федеральные органы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
