Цель доставления - составление протокола об административном правонарушении. Безусловно, что общей целью доставления как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении является и пресечение административного правонарушения, и установление личности нарушителя. Частной целью доставления, связанной с составлением протокола об административном правонарушении, является также сбор и оценка доказательств по делу об административном правонарушении.
Статьей 27. 2 КоАП РФ установлен исчерпывающий перечень должностных лиц, уполномоченных на доставление, который значительно меньше, чем перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Это обусловлено тем, что далеко не все должностные лица органов исполнительной власти на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в соответствии с федеральными законами имеют право на осуществление принудительных действий, ограничивающих права и свободы человека и гражданина[4]. Такие полномочия предоставлены, например, милиции ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[5]. Доставление вправе производить должностные лица органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, военнослужащие пограничных органов.
В число особенностей доставления входит предоставление органам внутренних дел (милиции) полномочий по доставлению с целью составления протокола об административном правонарушении физических лиц в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях при выявлении любых административных правонарушений. Эти полномочия органов внутренних дел (милиции) обусловлены установленной в ст. 2 Закона РФ «О милиции» задачей милиции по оказанию помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов[6].
Следует отметить, что в соответствии с Кодексом, по сравнению с ранее действовавшим порядком, права доставления физических лиц в целях составления протокола об административном правонарушении лишены народные дружинники.
Должностные лица, которым в соответствии с Кодексом предоставлено право доставления физических лиц в целях составления протокола об административном правонарушении, должны строго руководствоваться ст. 1.6 Кодекса.
Помещения, в которые могут быть доставлены физические лица, включают в себя как служебное помещение органа внутренних дел милиции (представляется, что это любое служебное помещение данного органа, например, дежурная часть, пункт охраны общественного порядка), так и помещение органа местного самоуправления сельского поселения, служебное помещение подразделения воинской части либо органа управления внутренних войск МВД России, служебное помещение транспортных органов, помещение военной комендатуры или воинской части, служебное помещение пограничных органов, служебное помещение таможенного органа, учреждения уголовно-исполнительной системы. Названный в статье 27.2 Кодекса перечень помещений, в которые с целью составления протокола об административном правонарушении доставляется физическое лицо, имеет весьма важное значение при сопоставлении положений данной статьи и ст. 27.3 Кодекса об административном задержании, которое по смыслу данных статей осуществляется в вышеуказанных помещениях.
Следует отметить, что в статье 27.2 Кодекса сохранено положение, при котором используемые для осуществления незаконной деятельности во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ суда и орудия совершения административного правонарушения, принадлежность которых не может быть установлена при осмотре, подлежат доставлению в порт РФ (иностранные суда - в один из портов РФ, открытых для захода иностранных судов). Это связано с тем, что доставление физического лица с целью составления протокола об административном правонарушении во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ не всегда возможно без доставления в ближайший порт РФ соответствующего судна.
Статьей 27.2 прямо не определен срок доставления. Указание Кодекса на его возможно короткий срок перешло из соответствующей статьи КоАП РСФСР как наиболее общее и оптимальное для многочисленных и различных по своему содержанию составов административных правонарушений, установленных Кодексом.
Необходимо иметь в виду, что фиксация доставления в протоколе обязательна в связи с положениями ст. 28.1 Кодекса, а также в связи с правом физического лица, неправомерно доставленного в целях составления протокола по делу об административном правонарушении, обжаловать такие действия в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Под административным задержанием понимается принудительное кратковременное ограничение свободы физического лица, совершившего административное правонарушение. Административное задержание - неотложное действие компетентных должностных лиц, обеспечивающее борьбу с административными правонарушениями. Оно применяется в исключительных случаях в целях, предусмотренных Кодексом[7].
Юридическая природа административного задержания, как и любой иной принудительной меры, определяется целями, достижению которых служит данный правовой институт.
Административное задержание применяется с целью пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления в качестве процессуальной принудительной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Процессуальный характер нормы Кодекса об административном задержании подтверждается положениями ч. 4 ст. 27.5 о том, что срок административного задержания лица исчисляется с момента его доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, со времени его вытрезвления.
Конституция РФ, провозгласив и закрепив основные права и свободы граждан, большое внимание уделяет гарантиям неприкосновенности личности (ст. 22). В Российской Федерации никто не может быть подвергнут задержанию, кроме как в случаях, прямо предусмотренных законом.
Административное задержание может иметь место только при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.
Административное задержание также не допускается:
а) при наличии возможности на месте совершения правонарушения установить личность нарушителя и обстоятельства происшествия, составить протокол об административном правонарушении;
в) при наличии основания для назначения административного наказания в виде предупреждения или штрафа на месте совершения административного правонарушения.
Административному задержанию не подлежат совершившие правонарушение иностранные граждане, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью и предъявившие в подтверждение этого дипломатический паспорт, дипломатическую или консульскую карточку или служебное удостоверение личности.
Как правило, не подвергаются административному задержанию военнослужащие. Однако при отсутствии военных патрулей военнослужащие могут быть задержаны для немедленной передачи их и материалов о правонарушениях военным комендантам, командирам воинских частей или военным комиссарам.
В силу своего правового статуса не подлежат административному задержанию: члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы; депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, неприкосновенность которых, однако, не распространяется на действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий; без согласия прокурора субъекта РФ - депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования и некоторые другие категории граждан РФ в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами.
Иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, лица без гражданства в случае совершения ими правонарушения могут быть подвергнуты административному задержанию на общих основаниях.
Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности в соответствии со ст. 25.1 Кодекса, о чем производится запись в протоколе об административном задержании.
Перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Вместе с тем следует учитывать, что милиции в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции» прямо предоставлено право осуществлять административное задержание[8].
Полномочия должностных лиц органов внутренних дел (милиции) по осуществлению административного задержания при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц иных государственных органов, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях, корреспондируют с такими же их полномочиями по доставлению физического лица.
Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Неправомерное административное задержание обжалуется физическим лицом в порядке, предусмотренном законодательством.
