Необходимо подчеркнуть, что рассмотрение проблемы международного контроля исключительно в аспекте развития и эволюции договорного права было бы намеренным сужением предмета. В частности, речь идет о том, что международное сообщество движется по пути параллельного развития договорных (комитеты по правам человека) и внедоговорных (Комиссия ООН по правам человека и ее специальные процедуры, Подкомиссия по поощрению и защите прав человека и т.д.) институтов контроля в области поощрения и защиты прав человека.
До недавнего времени российская (советская) правовая наука уделяла недостаточно внимания рассматриваемой проблематике. Ей посвящались в основном отдельные статьи в журналах и различных сборниках, а также фрагментарные упоминания в трудах, посвященных другим вопросам и проблемам.
В концептуальном плане это было обусловлено тем, что в отечественной (советской) науке международного права в недавнем прошлом преобладало негативное отношение к теме прав человека. Достаточно привести следующие примеры: "Права человека как таковые лежат за пределами международного права. Предоставление этих прав своему населению и конкретным лицам - внутреннее дело государств". "Только при грубых и массовых нарушениях прав человека сами эти нарушения, представляя угрозу международному миру, перестают быть внутренним делом государств и влекут за собой международную ответственность".
Ранее любые попытки активизировать международное сотрудничество в области поощрения и защиты прав человека, в частности путем усиления международного контроля и развития соответствующих институтов, неизбежно "натыкались" на ссылки о приоритете принципа невмешательства во внутренние дела государств. Говоря о сочетании данного принципа с указанным аспектом межгосударственного сотрудничества, Я.А. Островский отмечал, что "ни одна из... форм сотрудничества, составляющих международный аспект проблемы защиты основных свобод и прав человека, в свете требований статьи 2 (7) Устава, не должна приобретать характера вмешательства во внутренние дела государств и затрагивать их суверенные прерогативы. Поэтому никакая деятельность в рамках ООН не может подменять или дополнять юрисдикцию государств. Она может лишь способствовать тому, чтобы их юрисдикция в данной области осуществлялась должным образом в соответствии с положениями Устава ООН и других международных документов относительно защиты основных свобод и прав человека".
В данный момент все большее количество стран, в том числе и Россия, заявляют о стремлении построить правовое демократическое государство, одним из основных принципов которого должно стать неукоснительное соблюдение прав и свобод человека. Более того, в Конституции РФ (1993 г.) предусматривается возможность при соблюдении определенных условий обращения в международные органы по защите прав человека, а само наше государство является участником значительного числа универсальных и региональных договоров в правозащитной области. Таким образом, в настоящее время Россия на практике признает важность международного контроля в сфере поощрения и защиты прав и свобод человека.
Вряд ли кто-нибудь станет оспаривать тот факт, что система контроля в современном международном праве прав человека (в силу своей природы и выполняемых функций) является весомой гарантией соблюдения государствами своих обязательств по основным международным правозащитным договорам. В определенной степени она играет роль фактора стабильности в межгосударственном сотрудничестве в гуманитарной сфере.
С учетом того, что нормативную базу в международном праве прав человека можно считать в основном сформировавшейся, акцент в межгосударственном сотрудничестве будет со временем (данный процесс можно считать уже начавшимся) все больше смещаться в сферу обеспечения выполнения государствами своих обязательств в правозащитной области. В этой связи следует ожидать повышения важности контрольного аспекта в функционировании основных международных систем и договоров в сфере прав человека. В частности, нельзя исключать активизации разработки новых договоров, основной целью которых будет не дополнение нормативного содержания уже закрепленных прав и свобод человека, а создание дополнительных органов контроля либо расширение функций уже имеющихся контрольных механизмов. В последнем случае речь идет, в частности, о так называемых "договорных органах по правам человека", созданных в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенцией о правах ребенка и др.
Современная система контроля в области прав человека находится в значительной степени в кризисном состоянии. Ее более или менее сносное функционирование связано (хотя это и звучит парадоксально) с тем, что государства-участники основных международных правозащитных договоров не соблюдают свои обязательства по своевременному представлению периодических докладов о выполнении положений указанных договоров. Такую ситуацию следует признать однозначно неприемлемой, поскольку система должна функционировать не вопреки, а в силу заложенных в нее принципов.
В то же время следует ожидать, что постепенно будет расти количество контрольных органов, выполняющих схожие либо дублирующие функции, или же контрольных органов, занимающихся анализом аналогичных групп прав и свобод человека. В этой связи возрастет значение деятельности, направленной на максимальное снижение дублирования и параллелизма в функционировании таких контрольных механизмов.
Как показывает практика, на региональном уровне зачастую удается принимать международные договоры в сфере прав человека, в соответствии с которыми создаются весьма эффективные и сильные контрольные механизмы. Кроме того, на региональном уровне удается намного лучше учитывать специфические интересы тех или иных отдельных государств или групп государств, в связи с чем они готовы пойти на существенные уступки в плане закрепления и установления механизмов такого контроля.
Однако любые попытки механически перенести опыт, пусть даже самый положительный, на "неготовую" для этого почву или же попытки навязать свои представления о "наилучшей и более современной форме контроля" способны обернуться неудачей. Более того, подобным путем невозможно будет достичь универсальности разрабатываемых документов. Напротив, в таком случае (это подтверждает пример принятого не так давно Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания) участниками указанных договоров становится достаточно ограниченное число государств, причем зачастую речь идет о государствах, уже участвующих в аналогичном договоре, но на региональном уровне. Расширения круга участников не получается.
В контексте изложенного думается, что единственный путь достижения универсальности, в том числе универсальности контроля, - наиболее скрупулезный учет точек зрения всех заинтересованных сторон на стадии разработки соответствующих механизмов.
Еще один путь заключается в увеличении количества факультативных положений по наиболее сложным и "чувствительным" аспектам контроля, что было показано на примере уже упоминавшегося Факультативного протокола к Конвенции против пыток. В подобном случае государства с большей готовностью пойдут на подписание, ратификацию и присоединение к тем или иным международным договорам в области прав человека. В этом же ряду находится и предложение о том, чтобы соответствующими договорами допускались оговорки к ним (например, США никогда не становятся участниками договоров, если ими не предусмотрена возможность делать к ним оговорки).
Как представляется, международный контроль в области прав человека подчиняется, в сущности, тем же принципам, что и контроль в других областях международного права (разоружение, экологическое право и другие). Вместе с тем он имеет целый ряд отличительных черт, характерных только для контрольной деятельности в правозащитной сфере. Как показывает практика, формы, способы и методы контроля в области прав человека во многом взаимосвязаны и взаимозависимы. Данный тезис означает, в частности, что одни формы, способы и методы могут применяться и использоваться одновременно с другими, а на определенном этапе - и переходить (трансформироваться) в другие.
Международный контроль в области прав человека всегда был и остается одной из основных сфер, в которых наблюдаются зачастую непримиримые противоречия между различными государствами и группами государств. О причинах такого противостояния уже говорилось ранее, поэтому хотелось бы добавить, что по мере развития международных отношений эта тенденция будет сохраняться, хотя и в таком случае будет наблюдаться все более усиливающаяся взаимосвязанность государств, региональных и субрегиональных объединений.
Безусловно, большинство современных механизмов контроля в области прав человека не являются наднациональными по своей природе. Пожалуй, единственным исключением является Европейский Суд по правам человека. Вместе с тем очевидно, что по мере эволюции международной системы защиты прав и свобод человека могут появиться новые контрольные механизмы, которые будут обладать чертами наднациональности. Изложенное может относиться как к новым механизмам, так и к уже существующим, если в силу модификации имеющейся договорно-правовой базы им будут придаваться дополнительные функции, свойственные наднациональным механизмам.
Как показывает практика, одной из основных функций международного контроля в области прав человека является выработка единых представлений, критериев, стандартов о содержании тех или иных договорных норм в сфере прав и свобод человека. Иными словами, контрольные органы и механизмы выполняют задачу определения целей, к которым государства должны стремиться в процессе реализации своей "правозащитной политики".
Необходимо подчеркнуть, что в действительности добиться от всех государств приверженности неким общим правозащитным ценностям, даже в рамках одного международного договора в области прав человека, вряд ли возможно. Для этого необходима унификация целого ряда факторов, что представляется недостижимым на многостороннем уровне. Как показывает анализ реализации правовых норм в рамках отдельного государства, уровень такой реализации будет неодинаков даже на межобластном, межрайонном уровнях.
Одной из современных тенденций эволюции контроля в области прав человека является, по сути, отказ от такого его основополагающего качества, как субсидиарность. Контрольные органы и целый ряд государств выступают за то, чтобы международные контрольные механизмы и институты были задействованы на как можно более ранней стадии, фактически еще до вынесения последнего решения национальными органами. Думается, что данная тенденция противоречит сущности международного контроля в области прав человека - тем принципам, на основе которых эта система создавалась изначально. Именно в данном контексте следует рассматривать, в частности, предложение Парламентской Ассамблеи Совета Европы о создании поста Прокурора при Европейском Суде по правам человека, который был бы наделен целым рядом контрольных функций и полномочий в рамках механизма по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Эволюция международной контрольной деятельности в области прав человека ясно свидетельствует если не об отказе, то, по крайней мере, о существенном ограничении действия и сужении сферы применения принципа невмешательства во внутренние дела государств в том, что касается международного права прав человека. Следует предположить, что данная тенденция будет сохранена и в будущем. К любом случае политика и практика государства в правозащитной области уже не могут рассматриваться как относящиеся исключительно к сфере внутренней компетенции. Функционирование систем контроля в области защиты прав человека является подтверждением правильности вывода Всемирной конференции по правам человека 1993 г. о том, что "поощрение и защита прав человека являются предметом законной обеспокоенности международного сообщества".
В последние десятилетия наблюдается процесс появления новых государств - субъектов международного права. Одновременно как "старые", так и "новые" государства все активнее рассматривают вопрос об участии в международных договорах в сфере прав человека. По мнению автора данной публикации, включение новых государств в диапазон действия различных систем международного контроля в области прав человека приведет или же может привести к трем основным последствиям. Во-первых, это будет способствовать процессу гармонизации их внутреннего законодательства и правоприменительной практики в соответствии с общими для данной конкретной системы стандартами. Во-вторых, новым участникам системы придется проходить названную ранее адаптацию за достаточно короткий период, что потребует значительных национальных усилий и помощи со стороны других участников системы. В-третьих, различия в историко-правовом развитии и правовых традициях старых и новых участников системы способны привести к ее определенному "обогащению". С другой стороны, отставание отдельных стран в опыте защиты прав и свобод человека может вылиться в увеличение нагрузки на контрольные органы. Не исключено, что указанное различие в развитии и традициях сможет отчасти "затормозить" развитие той или иной системы международного контроля.
Нельзя также не упомянуть, что одной из основных проблем современного международного контроля в области прав человека является отсутствие подлинной универсальности соответствующей категории межгосударственных договоров. Как представляется, с учетом усиливающейся тенденции глобализации международных отношений, без достижения цели универсального участия государств в основных международных правозащитных договорах (такая цель в рамках ООН уже провозглашена) речь не может идти о создании подлинной системы международного контроля в данной сфере. Исключением из этого правила является региональная система защиты прав человека в рамках Совета Европы, когда участие государств в его главных соглашениях (прежде всего в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) является одним из условий членства в данной Организации.
Автор настоящей статьи уже не раз указывал, что, по его мнению, региональный формат защиты прав человека (в том числе в рамках Совета Европы) в настоящее время с наибольшей полезностью и эффективностью позволяет выполнять указанную задачу защиты, потому что региональная модель позволяет лучше учитывать особенности конкретных участников международного общения, а также их динамику развития.
Заключение
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что важное значение, которое придается государствами защите и поощрению прав и свобод человека, делает необходимым тесное международное сотрудничество в этой области, в том числе при помощи укрепления режима международного контроля. Такое сотрудничество на данный момент стало важным фактором международных отношений и одним из компонентов всеобщей безопасности.
Одновременно следует иметь в виду, что современные институты и механизмы международного контроля в области прав человека, за исключением, пожалуй, регионального измерения, являются продуктом правового, а зачастую и политического компромисса. На специфику такого контроля сильнейшее воздействие оказало деление мира на два полюса, противостояние между социалистической и капиталистической системами - в прошлом, а также развитых и развивающихся стран - в современный исторический момент. В этой связи международный контроль в области прав человека в настоящих условиях носит во многом мягкий, непревентивный характер (своеобразный контроль post-factum). Думается, что данная особенность развития международных контрольных правозащитных механизмов будет сохраняться до тех пор, пока на практике, в действительности не изменится подход различных государств и групп государств к межгосударственному сотрудничеству в рассматриваемой области.
В последние годы все более актуальным вопросом становится реформа договорных органов ООН по правам человека, которые представляют собой краеугольный камень международного контроля в русле универсальной системы защиты прав и свобод человека. Вместе с тем автор настоящей статьи убежден, что любые меры, направленные на реформирование соответствующих механизмов, не должны вести к трансформации договорных органов в квазисудебные или (тем более) в судебные органы. Всегда следует помнить, что главное назначение правозащитных конвенционных комитетов заключается в оказании содействия государствам - участникам основных международных договоров в области прав человека в выполнении ими добровольно взятых на себя обязательств. В этом - основа и будущее развития международного сотрудничества в правозащитной сфере.
Для воплощения в жизнь внутри государства юридических норм, содержащихся в международных соглашениях по правам и свободам человека, необходима не только трансформация их содержания во внутреннее законодательство страны, но и, прежде всего, требуется проведение соответствующей социально-экономической политики, направленной на создание условий для фактического осуществления содержащихся в них требований. В противном случае ценность международно-правовых норм о правах человека остается минимальной, а соответствующее государство, не обеспечивающее условий для реализации прав и свобод, должно оцениваться государствами - участниками соглашения как уклоняющееся от взятых на себя обязательств.
Использованная литература
1. Бирюков П.Н. Нормы международного уголовно-процессуального права в правовой системе Российской Федерации. Воронеж, 2000.
2. К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 2006.
3. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное пособие. В 2 – х томах. Т.1. / Под общ. Ред Ю.Ф. Кваши. М., 2000.
4. Международное право: Учебник / Под ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова. М., 2009.
5. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Указ. соч.
6. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно – правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999.
[1] К основным международным договорам в сфере прав человека относятся следующие: Международный пакт по гражданским и политическим правам; Международный пакт по экономическим, социальным и культурным правам; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации; Международная конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; Международная конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения или наказания; Конвенция о правах ребенка и Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.
[2] См.: Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань, 2001. С. 6.
Изложенное в полной мере относится к международному праву в области прав человека относительно развития договорного права в этой сфере, поскольку ни один современный договор в области поощрения и защиты прав и свобод человека не обходится без закрепления в нем соответствующих статей и разделов. Данная черта характерна и для упомянутых ранее семи правозащитных договоров, которые принято квалифицировать в качестве основных.
Страницы: 1, 2
