– не являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма и не имеющие собственного жилья;
– обеспеченные жилой площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
– проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
– являющиеся нанимателями или членами семьи нанимателя, собственниками или членами семьи собственника, если они проживают в коммунальной квартире, где имеется больной, с которым совместное проживание в квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения (ч. 4 ст. 51 ЖК РФ). Невозможность совместного проживания с таким больным в одной квартире должна подтверждаться заключением органов здравоохранения.
Предоставление жилых помещений лицам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, осуществляется вне очереди (ч. 3 ст. 37 ЖК РФ). Д.В. Ширипов обращает внимание на то, что «реализовать такое право могут лишь те граждане, которые были приняты на жилищный учет после 01.03.2005 г., т.е. после вступления в силу Жилищного кодекса РФ, установившего соответствующую льготу… Жилое помещение может быть представлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза (ч. 2 ст. 58 ЖК РФ)».
Внеочередное предоставление жилых помещений предусмотрено инвалидам согласно ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Правительство Российской Федерации 21.12.2004 г. своим Постановлением №817 утвердило перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающими ими, право на дополнительную площадь.
Порядок постановки на учет и предоставление жилых помещений по договору социального найма в ЖК РФ предусмотрен только в отношении граждан, признанных малоимущими, и при получении жилья будет проверяться имущественное положение семьи. Кодекс не определяет норму площади жилого помещения на одного человека. Однако согласно ст. 11 Вводного закона предусматривается, что в соответствии со ст. 679, 680 и 685 ГК РФ в определенных случаях необходимо соблюдать требования законодательства о норме общей площади жилого помещения на одного человека.
Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении осуществляет орган местного самоуправления. В ЖК РФ не предусмотрена постановка на учет граждан в качестве нуждающихся по месту работы. Однако есть оговорка, согласно которой законодательством может быть установлен иной порядок подачи заявления о принятии на учет.
Как правило, заявление о принятии на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий подается по месту жительства гражданина.
Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25.06.1993 г. №5242-1 конкретизирует понятие «место жительства» и устанавливает, что этим местом является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма) договора аренды либо на иных основаниях. В соответствии с законом граждане обязаны регистрироваться по месту жительства в пределах РФ. Для иностранцев и лиц без гражданства такая обязанность установлена Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Сам по себе факт постоянного или преимущественного проживания гражданина на законном основании и в определенном месте еще не дает основания к определению его места жительства. Необходима регистрация гражданина по месту жительства. В ч. 3 ст. 52 ЖК РФ отмечается, что граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства, т.е. когда их трудовая деятельность связана с постоянным передвижением или в других предусмотренных законом случаях. Это касается работников Крайнего Севера, имеющих стаж подземной работы 10 лет и достигших пенсионного возраста, военных, сотрудников уголовно-исполнительной системы и т.д.
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных или ответственных за регистрацию лиц утверждены постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. №713. Во исполнение данного постановления Министерством внутренних дел РФ издан приказ от 23.10.1995 г. №393, которым утверждена Инструкция о применении правил регистрации и снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и определены формы заявлений, свидетельств и иных документов, удостоверяющих регистрацию граждан, в том числе по месту жительства. Местом пребывания закон называет гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, являющиеся местом жительства граждан, где они проживают временно.
Несомненно, немало затруднений вызывает существующий в законодательстве понятийный и терминологический разнобой. Так, в ч. 1 ст. 150 ГК РФ употребляются понятия «право свободного передвижения», «выбор места пребывания и жительства». Определения понятий «место пребывания», «постоянное и преимущественное проживание» в ГК РФ нет. Местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20 ГК РФ), а в ЖК понятия «место жительства гражданина» и «населенный пункт, в котором проживает гражданин» отождествляются. По этому поводу Б.М. Гонгало указывает, что «территория муниципального образования далеко не всегда ограничивается территорией населенного пункта. Так, муниципальным образованием может быть и сельский район, включающий в себя несколько населенных пунктов». Б.Ю. Калинин и В.П. Хрыков считают, что понятия «место жительства» и «место пребывания» в законодательстве следует разграничивать не по месту нахождения гражданина, а по объему правового содержания субъекта. Местом жительства гражданина следует считать место его регистрации (в том числе и по месту пребывания, как определяющей реализацию его правоотношений на определенный установленный срок), с которым гражданин связывает основание возникновения своих прав и обязанностей, вытекающих из нормативно-правовых актов, непосредственно предусматривающих данное условие.
Регистрационный учет во многом отличается от прописки. Правовое положение прописки заключалось в том, что она давала право ее владельцу проживать исключительно в конкретном населенном пункте в течение срока, указанного в ней. Регистрационный учет носит уведомительный характер. Его сущность состоит исключительно в фиксации органами государственной власти по заявлению гражданина факта его проживания или нахождения на определенной территории Российской Федерации.
Если прописка могла быть постоянной и временной, то в системе регистрационного учета существует регистрация по месту жительства и по месту пребывания. Регистрация по месту жительства является лишь одним из доказательств преимущественного проживания гражданина по конкретному адресу и сама по себе не предопределяет решение о месте его жительства. Отсутствие регистрации не исключает возможности установления судом места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета.
В целях определения оснований для снятия с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставленных по договорам социального найма, место жительства должно определяться бесспорно и однозначно по формальному признаку. Поэтому в правоприменительной практике сам по себе факт изменения места постоянного или преимущественного проживания гражданина, когда он не исполнил обязанность по уведомлению государства о своем новом месте жительства (не зарегистрировался), не дает основания к определению его места жительства в целях снятия его с учета в качестве нуждающегося.
Возможен и отказ в принятии гражданина на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий. В ст. 54 ЖК РФ указываются следующие основания на то:
– не были представлены документы, которые подтверждают право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях;
– совершили действия, в результате которых могли быть признаны нуждающимися. В таком случае граждане, намеренно ухудшившие свои жилищные условия, принимаются на учет в качестве нуждающихся не ранее чем через пять лет со дня совершения намеренных действий.
Указанные действия обладают следующими признаками:
1) они совершаются тем гражданином, который имеет цель приобрести право состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении;
2) этот гражданин состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении;
3) гражданин, совершивший такие действия, является малоимущим; эти действия совершаются им преднамеренно (с умыслом);
4) действия совершены в течение предшествующих пяти лет.
К ним Н.Л. Ледовских относит:
1) действия, направленные на прекращение права собственности на жилое помещение (продажа, дарение и другие сделки, направленные на отчуждение жилья);
2) вселение в жилое помещение в качестве членов семьи лиц, не являющихся таковыми (например, при заключении фиктивного брака, расторжении брака);
3) приведение жилого помещения в состояние, не отвечающее установленным для жилых помещений требованиям;
4) изменение порядка пользования жилыми помещениями;
5) обмен жилого помещения;
6) невыполнение условий договора социального найма;
7) определение долей, выдел доли или изменение долей собственниками жилых помещений.
К указанным условиям не относятся увеличение числа членов семьи собственника или нанимателя жилого помещения (заключение брака, рождение ребенка, усыновление ребенка); действия, в результате которых гражданин признается малоимущим (например, изменение места работы, прекращение трудовых отношений, приобретение статуса безработного и т.п.).
Иные основания отказа в принятии на учет граждан, кроме предусмотренных в ст. 54 ЖК РФ, недопустимы.
В то же время возникают трудности с применением ст. 54 ЖК РФ. Например, неясно, какие действия могут послужить основанием для применения ее положений: стать в результате «намеренных действий» малоимущим, чтобы получить жилье по договору социального найма, или, например, в результате обмена переехать в жилое помещение, размер которого менее учетной нормы на человека? Более того, в ч. 4 ст. 52 ЖК РФ нет указаний, какие конкретно документы должны прилагаться к заявлению о принятии на учет. Этот вопрос должен быть решен органами местного самоуправления.
Решение об отказе о принятии на учет должно содержать основания отказа с обязательной ссылкой на имеющее место нарушения. Оно выдается или направляется гражданину не позднее трех дней со дня принятия.
Как уже отмечалось ранее, обязательным условием получения жилого помещения по договору социального найма является прием на учет нуждающихся в жилом помещении. Из этого правила есть исключения.
К лицам, которым предоставляется жилое помещение по договору социального найма независимо от принятия на учет в качестве нуждающихся, в соответствии с ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ, относятся:
1) Граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат.
2) Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также лица по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.
