В-седьмых, система территориального устройства государства характеризуется определенной устойчивостью, которая обеспечивается прежде всего структурными взаимосвязями. Это свойство означает сохранение устойчивости системы территориального устройства в условиях дифференцированного влияния на отдельные ее составляющие. Устойчивость системы территориального устройства является базовой составляющей устойчивости государственной власти. В то же время устойчивость предполагает определенное противодействие, невосприимчивость тех или иных мер АТР. На практике это будет сводиться к необходимости настойчивой и последовательной реализации задач АТР.
В-восьмых, практическая реализация АТР требует учета свойства территориального устройства, которое исследователи называют "ограниченностью эффекта реформирования". Это свойство выходит из того, что: 1) территориальное устройство государства - относительно консервативная система государственного устройства с очень ограниченным количеством параметров, которые могут быть революционно изменены; 2) реформа территориального устройства по своей сути является комплексным влиянием на систему государственного устройства в целом; 3) в рамках этого влияния изменения в территориальном устройстве государства как таковом могут играть не первоочередную роль, а лишь служить поводом или катализатором изменений, на которые собственно и были направлены преобразования; 4) в процессе преобразования территориального устройства необходимо преодолевать сопротивление всей целевой системы публичных институтов и внутригосударственных отношений.
Таким образом, с одной стороны, преобразование территориального устройства государства само по себе может повлиять на благополучие конкретного гражданина, семьи, территориальной социальной группы. Ведь в Украине от статуса населенного пункта зависит возможность количественного и качественного получения услуг. С другой стороны, преобразование территориального устройства само по себе не способно привести к кардинальным качественным изменениям в политико-правовом устройстве государства. Реформа территориального устройства, взятая отдельно, ни в коем случае не способна привести к кардинальным изменениям в функционировании системы органов государственной (публичной) власти. Сдвиги такого уровня определяются реформированием государственной службы, изменением принципов построения органов государственной власти, созданием действенных механизмов контроля и ответственности за эффективность управления, упорядочением финансово-кредитной системы, комплексным преобразованием всей системы власти и др. Учет перечисленных других особенностей функционирования системытерриториального устройства государства поможет правильно сформулироватьзадачи АТР и определить адекватные механизмы ее реализации.
Децентрализация управления: преимущества и риски в условиях Украины
Одним из главных принципов и задач АТР в Украине провозглашена децентрализация управления. Однако отсутствуют четкие ориентиры в отношении степени (глубины) децентрализации, соответствующей современному и перспективному состоянию украинского общества. В то же время этот вопрос, по нашему мнению, принципиально важен с точки зрения как построения эффективной системы территориальной организации власти в Украине, так и обеспечения национальной безопасности государства.
Ранее децентрализацию власти рассматривали преимущественно как свойство федеративных систем государственного устройства. В последние несколько десятилетий элементы децентрализации начали активно внедряться в унитарных государствах для повышения эффективности систем государственного управления. Соответственно различают политическую и административную децентрализацию. Последняя представляет интерес в контексте АТР в Украине.
Административная децентрализация - это контролируемый и упорядоченный процесс передачи части полномочий центра органам власти субнационального уровня - региональным и (или) местным. В процессе административной децентрализации объем прав низших органов власти расширяется в пределах, определенных задачами повышения эффективности и гибкости аппарата управления, совершенствования способности государственных органов и муниципальных структур решать вопросы социального и экономического регулирования. Административная децентрализация требует компетентности и последовательности действий по перераспределению организационных и финансовых ресурсов между имеющимися уровнями управления.
Вопрос децентрализации власти в Украине тесно связан с развитием местного самоуправления. В демократическом государстве местное самоуправление выступает в качестве главного элемента саморегуляции и самоуправления граждан. Этот институт обеспечивает приближение власти к населению: благодаря ему внедряется гибкий механизм управления, значительно менее забюрократизированный, чем в жестко централизованной системе. Местное самоуправление дает возможность устранить существующую определенную отчужденность народа от власти, является одним из механизмов существенного расширения прав и свобод каждого гражданина.
Особое значение приобретает выбор концепции местного самоуправления, которая будет реализовываться в государстве. Конституция Украины гарантирует развитие местного самоуправления как "права территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины".
В зависимости от представлений, касающихся отношений между органами государственного управления и местного самоуправления, мировая научная мысль сформулировала несколько основных теорий самоуправления, среди которых наиболее распространены общинная и государственная теории. Общинная теория, основываясь на противоположности общественных и государственных интересов, определяет основу для полной самостоятельности органов самоуправления, исходя из самостоятельной реализации местным обществом своих собственных общественных интересов, а сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу права самому заведовать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами права заведовать самими лишь государственными делами
Государственная (или государственническая) теория определяет самоуправление службой местного общества государственным интересам, местное управление действует только в корпоративно-территориальных интересах, получает суверенную компетенцию и права только в сфере неполитических отношений, в местных хозяйственных и общественных делах, а органы местного управления в вопросах политических, общегосударственных действуют как представители государства ".
Вопрос о том, какую из этих концепций положить в основу построения местного самоуправления в Украине, дискутируется уже свыше десяти лет, однако исследователи не пришли к общему мнению, а действующие законодательные нормы содержат аргументы в пользу обеих концепций.
Предложенный проект АТР основывается на общинной теории местного самоуправления и предполагает проведение глубокой децентрализации государственного управления. В частности, проектом Закона "О территориальном устройстве Украины" предлагается ликвидировать районные государственные администрации, а за областными государственными администрациями оставить функции надзора. А взамен этого полномочия в отношении управления территориями предоставить исполнительным комитетам соответствующих местных советов.
Аргументом "за" децентрализацию управления называют повышение качества общественных услуг и их приближение к потребителю, а также пример развитых децентрализованных государств. Мировой опыт регионального управления на самом деле свидетельствует в пользу децентрализованной модели обеспечения территориального развития, при которой максимум полномочий в данной сфере передается органам местной власти, в частности органам местного самоуправления.
Вместе с тем, на наш взгляд, существует немало серьезных предостережений относительно угроз, которые может повлечь за собой децентрализация управления в Украине. Во-первых, путем введения элементов децентрализации управления в унитарных государствах в целях повышения его эффективности идут высокоразвитые европейские страны, которые имеют давние традиции демократии, сформированную устойчивую систему государственно-политического устройства, действенную систему законодательно-нормативного регулирования всех сфер жизнедеятельности общества. Об Украине на нынешнем этапе этого сказать нельзя.
Во-вторых, повышение роли местного самоуправления в управлении государством предусматривает наличие его реального носителя в виде сознательных, независимых, обеспеченных граждан. В Украине с ее тоталитарным прошлым, когда на протяжении многих десятилетий унижалось достоинство человека, и очень низким уровнем жизни говорить о наличии такого носителя местной демократии слишком рано.
В-третьих, Украина сегодня характеризуется сложной внутриполитической и социально-экономической ситуацией. Ей нужно решать чрезвычайно сложные социально-экономические проблемы, укреплять институционально-правовое обеспечение всех сфер жизнедеятельности, консолидировать украинское общество, повышать уровень интегрированности национальной экономики. Решение такого комплекса проблем, по нашему мнению, требует укрепления вертикали государственной власти и повышения ответственности на всех уровнях государственного управления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С учетом приведенных аргументов сегодня целесообразно ориентироваться на государственническую концепцию местного самоуправления. Его необходимо укреплять на низшем административно-территориальном уровне, системно развивая соответствующую институционально-правовую базу и создавая благоприятные условия для его развития. Только когда местное самоуправление научится эффективно управлять на уровне территориальной общины, населенного пункта, можно будет осуществлять постепенные, последовательные шаги к децентрализации управления на субрегиональном и региональном уровнях.
К тому же опыт унитарных децентрализованных государств свидетельствует о том, что преимущественно в низовых административно-территориальных образованиях полномочия по управлению принадлежат выборным органам местного самоуправления, а на субрегиональном уровне могут функционировать как выборные органы власти, так и назначенные "сверху" должностные лица. Применение той или иной модели управления зависит главным образом от исторических традиций страны, а также от принятой в ней правовой системы. В соответствии с нормами романо-германской правовой системы, которая формируется в Украине, в субрегиональных уровнях отсутствует выборность должностных лиц. Кроме того, мировой опыт подтверждает, что децентрализованные структуры территориального устройства эффективны в благоприятных условиях, тогда как для выживания при неблагоприятных обстоятельствах лучше подходят структуры централистские. Это объясняет, в частности, относительную легкость распада разных децентрализованных политических образований, колониальных империй и федеративных государств.
Перечень ссылок
1..У пошуках оптимальної моделі (За матеріалами прес-конференції Р. Безсмертного ЗМІ). Газета "Воля" № 4, 2006, с. 1-4
2. Енциклопедія сучасної України. Т. 1. А.К., HAH Украины, 2005, с. 193.
3. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. (Витяг); Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (За заг. ред. А. Зайця). К., Видавничий Дім "Ін Юре", 2002, с. 34-35.
4. Лексин И. Территориальное устройство государства: попытка реализации системной методологии анализа. "Российский экономический журнал" № 1, 2006, с. 55.
5. Федерализм: Энциклопедия. М., Изд-во МГУ, 2000, с. 154.
6. Органи державної влади в Україні: структура, функції та перспективи розвитку. Навчальний посібник (За заг. ред. Н.Р. Нижник). К., ЗАТ "Нічлава", 2005, с. 220
7. Куйбіда В.,Чушенко В. Поняття місцевого самоврядування в Україні. "Право України" № 5, 2006, с. 19.
Страницы: 1, 2
