Вывод: Таким образом, смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места и упорядочить финансы. Результатом реформы стало установление более четкого административно-территориального деления. Причины неудачи реформы заключались, во-первых, в отсутствии средств на содержание административного персонала; во-вторых, в неподготовленности самого персонала к новым условиям работы; в-третьих, введение подушной подати и расквартирование войск среди населения.
2.2 Влияние европейских тенденций и законодательства
Рассматривая областную реформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноевропейского опыта.
Перед проведением реформы "царь проявлял заботу об изучении структуры государственного аппарата в странах Западной Европы", в частности, Дании, Швеции и Австрии.
В 1718 году Петр I наконец сделал выбор — шведские порядки следует использовать в качестве образца для создания нового административного аппарата. Однако царь многократно предупреждал против слепого копирования и механического перенесения шведских образцов на русскую почву. В указе от 9 мая 1718 г. о составлении регламента Юстиц-коллегии он рекомендовал использовать два источника: Уложение 1649 г. и "уставы шведские". От Сената, которому была поручена окончательная редакция регламента, он потребовал сопоставления представленных текстов с русскими обычаями, допуская сочетание старых и новых порядков: "…что может быть по-старому и что переменить".
Одни историки считают, что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под русские условия, адаптировав ее, другие же исходят из полной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые внешние детали вроде термина "коллегия".
Отметим, что несомненное заимствование западноевропейского, точнее, шведского государственного опыта в целом существенно способствовало укреплению государственности Российской империи. Вообще же обращение Петра к опыту западноевропейских стран было обычным в его реформаторской деятельности, шла ли речь о законодательстве, культуре, военном деле или быте. Почему все же шведский опыт использовался шире, чем опыт какой-либо другой страны? Это связано не столько с некоторыми элементами сходства социально-экономических условий обеих стран, сколько с личными пристрастиями Петра. Высоко ставя шведскую военную и государственную организацию, Петр стремился превзойти Швецию, используя при этом ее же опыт, как на поле боя, так и в мирной жизни.
Шведская государственная система была построена на принципах камерализма — учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI — XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, весьма привлекательных для Петра. Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере, шла ли речь о финансах, военном управлении или юстиции. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установления единообразных штатов и жалованья.
Кроме того, близкое соседство со сравнительным сходством бытовых условий России и Швеции, большее знакомство с этими учреждениями через наблюдение над отнятыми у Швеции провинциями, а также через пленных шведов и русских, возвратившихся из шведского плена, - все это также имело свое решающее влияние на выбор образца.
Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства несходны и оныя ставить по своему рассуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть".
В своей законотворческой деятельности, царь решил применить целиком шведский свод законов, заменив положения, совершенно не применимые в России, заимствованиями из Уложения 1649 года. Чтобы привести в исполнение эту программу, Сенат назначил из своей среды в 1720 году специальную комиссию, к которой были присоединены иностранные юристы. Но в 1722 году ее работы привели только к признанию полной непригодности шведского кодекса в применении к местным нуждам.
В 1724 году Петр, при всем своем упорстве, отказался от повторения попыток в таком направлении; указом от 11 марта он решил, что законы, которые будут впредь издаваться, за неимением иного свода законов послужат продолжением Соборного Уложения 1649 года.
"Нельзя лично на него возлагать ответственность за эту неудачу. Для достижения большего успеха в его распоряжении не имелось ни юридических принципов, в достаточной степени проникнувших в понимание и сознание хотя бы избранного общества, ни юристов, способных поддержать его усилия. Политическое и общественное здание, наскоро им воздвигнутое, долго еще представляло с этой стороны неприятное зрелище: вид старой стены, наспех оштукатуренной, с трещинами, мхом и грибами, пробивающимися сквозь слой известки. И таков почти повсюду облик всего здания. Нельзя за двадцать лет, даже работая огнем и железом, выполнить работу тысячелетия".
Вывод: Таким образом, используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы ("шведские уставы"), Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались существа дела, носили чисто косметический характер. Свои реформы он старался осуществлять с учетом русских обычаев, допуская при этом сочетание старых и новых порядков.
2.3 Основные институты местного управления
В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на 11). Указ "Об учреждении губерний и о росписании к ним городов" от 18 декабря 1708 года гласил: "Великий государь указал, по Именному своему великого государя указу, в своем великого государя Велико, Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним росписать города. И по тому его великого государя Именному указу, те губернии и к ним принадлежащие города, в Ближней Канцелярии росписаны, и табели за подписанием его государевой руки, начальствующим тех губерний, которые прилучилися быть в армии розданы, велено им в тех губерниях о денежных сборах и о всяких делах присматриваться, и для доношения ему великому государю о тех губерниях готовым быть, где он великий государь укажет".
В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные – губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, облеченных большой властью и доверием царя (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансами, юстицией и т.д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернии делились на уезды позже названные долями во главе с комендантами.
Назначение губернаторами доверенных лиц не означало, что реформа была лишь разновидностью командировки высокопоставленных эмиссаров для "поправления" дел на местах. Реформа привела к резкому усилению административного аппарата, созданию на местах разветвленной сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников — новой инфраструктуры.
При губернаторе, власть которого охватывала сразу несколько старых уездов — огромную, по сути, территорию,— были помощники, ведавшие военным делом (обер-комендант), сборами с населения (обер-комиссар), правосудием (ландрихт). Уездом руководил не прежний воевода, а "новоманирный" комендант, обладавший также значительной военно-административной и судебной властью.
Вместе с обер-комендантом пришли и новые штаты чиновников, которыми руководили комиссары, ведавшие сбором налогов, управлявшие населением. В ходе реформы было окончательно покончено с прежней практикой назначения на должность местного чиновника как на "кормление", дававшее возможность быстро обогатиться, а затем, вместе со своими родственниками и людьми, назначенными в тот же уезд, отбыть в столицу и ожидать назначения на новое "теплое" место.
Было бы нелепо полагать, что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил — вот что, прежде всего, должна была обеспечить реформированная система местного управления.
В 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, сначала на 45, а потом на 50 вместо старых 8, позже 11 губерний.
В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние – воеводы. "Воеводе надлежит наипаче быть его царскому величеству и высоколюбезнейшей его государыне царице и кровным наследникам верным, справедливым и добрым слугою; пользы их и благополучия всякими образы и по крайней возможности искать и поспешествовать, а шкоды, убыли и опасности отвращать, и о том заранее объявлять, яко оное честному слуге и подданному пристойно и надлежит, и как он в том пред Богом, его царским величеством и пред Сенатом и пред всем честным светом ответ дать может; и того ради он как письменно, так и словесно обыкновенную присягу учинить должен".
И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управления становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д. Они помимо губернатора и воеводы подчинялись также соответствующей коллегии в центре.
Несмотря на эту сравнительную дробность основной областной единицы управления, каждая губерния и провинция была подразделена на дистрикты, нормальным объемом которых считалось 2000 тяглых дворов , следовательно, уезды и доли вновь подвергались перестройке. Таких дистриктов было разное число в разных провинциях, в зависимости от их населенности. Так, в Московской было 19 дистриктов, а в Угличской – 4. Дистрикт был почти втрое меньше замененной им "ландратской доли" (5536 дворов).
Дистриктом управлял земский комиссар, назначенный Камер-коллегией и подчиненный непосредственно провинциальному воеводе. Земские комиссары отвечали за своевременный сбор налогов и непосредственно подчинялись камериру. Земские комиссары, кроме того, выполняли полицейские функции: вылавливали беглых крестьян и дезертиров, бродяг и преступников, а также должны были следить за состоянием дорог, мостов, постоялых дворов.
В эту бюрократическую иерархию гражданской администрации вторглась военная. Поначалу на военную администрацию возлагалась временная обязанность проверки ("ревизии") результатов подушной переписи населения, проведенной на основе "сказок", подаваемых самими помещиками. На переписные канцелярии, возглавляемые высшими армейскими чинами, была возложена еще одна обязанность — расквартирование полков по дистриктам. В итоге возникла новая административная единица, существовавшая параллельно гражданскому дистрикту,— полковой дистрикт. Их размеры не совпадали: основанием для гражданского дистрикта являлось 2000 дворов; размеры полкового дистрикта колебались в зависимости от того, какой полк размещался на его территории. Дело в том, что содержание драгунского полка обходилось в 44 945 рублей 80 копеек, в то время как на содержание пехотного полка требовалось 37 795 рублей 77 копеек, а гарнизонного и того меньше — 16 200 рублей 31 копейка. Следовательно, количество налогоплательщиков, а также размеры полкового дистрикта драгунского полка были почти втрое больше полкового дистрикта гарнизонного полка.
Полковые дворы внесли существенное изменение в структуру низшего звена областной администрации: в полковом дистрикте появился свой земский комиссар, причем не назначенный Камер-коллегией, а избранный местным дворянством. Казалось бы, выборный земский комиссар должен был заменить комиссара, назначенного Камер-коллегией, но они существовали одновременно, причем оформленного законом разделения их обязанностей не существовало. На деле избранный дворянами земский комиссар подчинялся полковому двору и являлся сборщиком подати, шедшей на содержание полка. Он же выполнял и полицейские функции. За старым земским комиссаром оставался сбор мелочных налогов: с бань, рыбных ловель, мельниц, винокурен, а также сбор недоимок прямых налогов за прошедшие годы.
Комиссар был главным агентом воеводской власти в дистрикте, объединяя в своих руках все управление дистрикта, кроме суда. Администрации вообще приказано было "до юстиции не касаться".
Таким образом, ко времени проведения второй областной реформы на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. Реформа 1719 года установила двучленное деление: провинция – уезд.
Правда, губернаторы сохранились, но их власть простиралась лишь на провинцию, возглавляемую губернским городом. Провинция была наводнена учреждениями и многочисленными правительственными чиновниками. Главными из них были воевода, камерир, ведавший сборами налогов, и рейнтмейстер, возглавлявший рентерею, или казначейство, куда стекались все прямые и косвенные налоги с населения провинции. Кроме того, в провинции существовали канцелярии: вальдмейстерских дел (охрана лесов), рекрутских дел, розыскных дел, таможенная изба, магистрат, фискалы и др.
Города имели свое городское управление: в губернских городах – магистраты, в уездных – ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату.
Областная администрация была разделена на специальные органы управления и приняла такой вид. Главным ядром областного управления была провинция во главе с воеводою, которому принадлежало общее руководство управлением провинции. Ближайшими его сотрудниками, исполнявшими, так сказать, черновую работу управления, были: 1) камерир – заведовавший сборами податей в провинции и казенными имуществами; 2) рейнтмейстер – казначей, принимающий и выдающий провинциальную казну по ордерам и квитанциям строго определенной формы; 3) провиантмейстер – заведующий натуральными сборами провинции. Каждый из этих администраторов имеет свою канцелярию и ведет дела под общим надзором воеводы.
Так устроенная провинция подчинена только центральным органам управления – коллегиям и Сенату. Прежние губернии хотя и остались, но они были сокращены в территориальном объеме и уравнены по компетенции и в порядке субординации провинциям, так что воевода ни в чем не зависел от губернатора.
Таким образом, органы власти и управления можно представить в виде следующей схемы :
Областные учреждения в описанном выше виде существовали до 1727 года, когда была проведена новая реформа центральных и местных учреждений, но это произошло уже после смерти Петра I.
Для суда была устроена самостоятельная система учреждений. Первой судебной инстанцией были так называемые "нижние суды" - единоличные в малых городах и коллегиальные (из председателя – обер-ландрихтера и 2-4 асессоров) в больших. Эти суды были независимыми одна от другой инстанциями; на них можно было апеллировать только в следующую инстанцию "надворных судов", которые были учреждены в главнейших городах России. На решения дела в надворных судах можно было жаловаться в юстиц-коллегию, которая, таким образом, была третьей судебной инстанцией и министерством юстиции.
Здание суда увенчивалось Сенатом, решения которого в порядке апелляции были окончательны и не подлежали отмене.
Из очерченной административно-судебной системы были взяты и получили самостоятельную организацию управления:
1) церковное ведомство, "синодальная команда", со времени учреждения Синода;
2) дворцовое;
3) городское самоуправление, получившее в виде городских магистратов, во главе с главным магистратом, подчиненном Сенату, минуя коллегии, самостоятельное управление по всем отраслям посадской жизни.
Вывод: Таким образом, особенностью нового устройства местного управления была не только его разветвленность, неизвестная ранее, но и единообразность, строгая иерархичность.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования особенностей областной реформы Петра I, можно сделать следующие выводы:
- определено, что истоки реформ местного управления лежат в преобразованиях второй половины XVII века. Но петровская реформа центральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти.
Таким образом, Россия, несмотря на некоторые положительные сдвиги в развитии, в целом оставалась отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьёзную опасность для национальной независимости русского народа. "Россия в XVII веке была воистину убогой и обильной, могучей и бессильной".
На рубеже XVII —XVIII столетий в России созрели внутренние предпосылки для решительных перемен. Такие перемены принесли реформы Петра I, которые были подготовлены общественным развитием России в предшествовавший период.
Совершенно очевидно, что преобразование системы местного управления, само по себе, не являлось для Петра I важной задачей, не планировалось им заранее. Оно лишь способствовало осуществлению других, более значимых для него реформ.
Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места и упорядочить финансы. Результатом реформы стало установление более четкого административно-территориального деления.
Причины неудачи реформы заключались, во-первых, в отсутствии средств на содержание административного персонала; во-вторых, в неподготовленности самого персонала к новым условиям работы; в-третьих, введение подушной подати и расквартирование войск среди населения.
Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы ("шведские уставы"), Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались существа дела, носили чисто косметический характер. Свои реформы он старался осуществлять с учетом русских обычаев, допуская при этом сочетание старых и новых порядков. Особенностью нового устройства местного управления была не только его разветвленность, неизвестная ранее, но и единообразность, строгая иерархичность.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Алексеева Е.В. Использование европейского опыта управления государством при Петре I // Вопросы истории. – 2006. - №2. – С. 15-30.
2. Анисимов Е.В. Время петровских реформ: Монография. – Л., 1989.
3. Баггер Х. Реформы Петра Великого: Обзор исследований / Пер. с дат. В.Е.Возгрина. – М., 1985.
4. Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. – М., 1902.
5. Буганов В.И. Петр Великий и его время. – М., 1989.
6. Валишевский К. Петр Великий: Ист. исслед. – М., 2004.
7. Володарский Я.Е. Петр I // Вопросы истории. – 1993. - №6.
8. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. – М., 1941.
9. Законодательство Петра I. – М., 1997.
10. История России с начала XVIII до конца XIX века / Л.В.Милов, П.Н.Зырянов; отв. Ред. А.Н.Сахаров. – М., 1998.
11. История России: Учебник / Под общ. Ред. Ю.И.Казанцева, В.Г.Деева. – М., 2001.
12. История СССР с древнейших времен до конца XVIII в.: Учебник / Под ред. Б.А.Рыбакова. – 2-е изд. – М., 1983.
13. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа). – М., 2001.
14. Карпов Г.М. Петровская эпоха в вопросах и ответах. – М., 2003.
15. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX вв. – М., 1917.
16. Лобачев В. Как управлять в России: вариант Петра Великого // Наука и религия. – 2003. - №5. – С. 34-36.
17. Мавродин В.В. Рождение новой России. – Л., 1988.
18. Павленко Н.И. "…На троне вечный был работник" // Наука и жизнь. – 2006. - №2. – С. 90-95.
19. Павленко Н.И. Петр Великий. – М., 1990.
20. Петр Великий: pro et contra: Хрестоматия / Предисл. Д.К.Бурлаки, Л.В.Полякова, послесл. А.А.Кара-Мурзы. – СПб., 2001.
21. Петр Великий: факты и только факты // История. – 2003. – 8-15 декабря (№46). – С. 14.
22. Петрухинцев Н. "Петра Великого днесь погребаем!": Что стоит за реформами первого русского императора // Известия. – 2000. – 11 февр. – С. 12.
23. Соловьев С.М. Чтения и рассказы по истории России. – М., 1989.
24. Три века. Россия от Смуты до нашего времени: В 6 т. Т.3: XVIII век. Первая половина; Т.4: XVIII век. Вторая половина: Сборник / Под ред. В.В.Каллаша. – М., 1992.
25. Шмурло Е.Ф. История России 862-1917 гг. – М., 1999.
