Общественные отношения, складывающиеся в области местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, имеют свои особенности и традиции, связанные с проживанием на его территории коренных малочисленных народов Севера. Эти особенности подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а также в отраслевых законах автономного округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества субъекта РФ, предусмотренная ст. 76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон субъекта.
Правовую основу местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре составляют: Устав автономии в редакции от 7 апреля 2005 г.10 , законы автономного округа, постановления окружной Думы, постановления Губернатора ХМАО - Югры, постановления Правительства ХМАО - Югры, договоры автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ.
По состоянию на 1 сентября 2006 г. в Ханты-Мансийском автономном округе принят и действует ряд специализированных законов, регулирующих муниципальные правоотношения:
Закон от 25 ноября 2004 г. №63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №63);
Закон от 7 июля 2004 г. №43-оз "Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения" (далее - Закон №43);
Закон от 22 февраля 2006 г. №17-оз "О статусе административного центра Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №17);
Закон от 18 июня 2003 г. №33-оз "О выборах глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением" (далее - Закон №33);
Закон от 18 июня 2003 г. №35-оз "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях" (далее - Закон №35);
Закон от 09 декабря 2004 г. №78-оз "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №78);
Закон от 02 декабря 2005 г. №118-оз "О порядке решения вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в переходный период" (далее - Закон №118);
Закон от 09 декабря 2004 г. №79-оз "О численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, сроках полномочий представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №79);
Закон от 6 декабря 2005 г. №126-оз "О муниципальной службе в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №126);
Закон от 6 декабря 2005 г. №128-оз "О муниципальных должностях и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №128);
Закон от 6 декабря 2005 г. №127-оз "О квалификационных разрядах, порядке проведения квалификационных экзаменов и аттестации муниципальных служащих в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон №127);
Закон от 11 января 2006 г. №1-оз "О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы" (далее - Закон №1);
Закон от 11 ноября 2005 г. №104-оз "О местном референдуме" (далее - Закон №104);
Закон от 10 октября 1998 г. №61-оз "О консультативном опросе населения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (в ред. окружного закона от 2 июля 2002 г. №47-оз) (далее - Закон №47);
Закон от 25 февраля 2003 г. №14-оз "О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (далее - Закон №14).
Законодательная основа автономного округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным перечнем, так как практически в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений. Учитывая, что Федеральный закон №131 не относит к полномочиям субъекта РФ принятие законов о статусе депутатов и выборного должностного лица местного самоуправления, соответствующие окружные законы были признаны утратившими силу.
Безусловно, в иерархии законодательной базы автономного округа ведущая роль принадлежит Уставу, или Основному Закону, ХМАО - Югры.
Все его редакции наряду с определением статуса округа в федеративной системе Российского государства (ст. 1) реализовали конституционные положения и требования федеральных законов в области местного самоуправления, закрепив право граждан, проживающих на территории округа, на самоуправление (ст. 9), его правовой статус, содержание и формы осуществления, а также определение границ территорий муниципальных образований, компетенцию и гарантии местного самоуправления (ст. 56-61), предметы ведения и полномочия автономного округа (гл. 2).
Отдельная глава 10 Устава автономного округа посвящена обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на его территории. Для реализации основных гарантий защиты прав коренных малочисленных народов Севера государственные органы автономного округа: разрабатывают и реализуют окружные программы по социально-экономическому и культурному развитию, использованию и охране земель традиционного природопользования; способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями; создают условия и оказывают содействие в сохранении самобытной культуры и традиционного образа жизни, в развитии национальных искусств, творчества и языков; способствуют организации подготовки национальных кадров; устанавливают и предоставляют меры социальной поддержки (ст. 62-63). Отдельная статья прописывает порядок урегулирования разногласий между органами государственной власти автономного округа и федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ (ст. 17).
В ходе реализации положений Федерального закона №131 утратил силу систематизированный окружной закон от 16 апреля 2001 г. №31-оз "О местном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе", но наиболее принципиальные его положения получили отражение в специализированных законах о местном самоуправлении. Окружной закон 2001 г., закрепив особенности организации коренных малочисленных народов Севера, в остальном во многом дублировал федеральное законодательство, что в конечном счёте и привело к его отмене. Всего же Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.
Окружное законодательство условно можно классифицировать по следующим разделам: Устав ХМАО - Югры и государственные символы, территориальное деление, органы государственной власти субъекта РФ и организация местного самоуправления, муниципальная и государственная служба, выборы и избирательная система, территориальное общественное самоуправление, информатизация и средства массовой информации, порядок принятия и опубликования нормативных актов, награды и почетные звания автономного округа.
Важным предметом регулирования окружного Закона №14 "О нормативных правовых актах ХМАО" являются отношения, складывающиеся в области правотворчества и направленные на достижение всестороннего и комплексного развития автономного округа в интересах его населения, а также организационно оформленной властной деятельности органов государственной власти автономного округа в рамках их компетенции по созданию нормативных правовых актов, их изменению и отмене. В качестве правотворческих органов признаются Дума, Губернатор и Правительство ХМАО - Югры. Субъектами правотворческой инициативы являются граждане автономного округа (не менее 20 тысяч, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом) и органы местного самоуправления. Указаны требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, его структуре, оформлению, реквизитам, и подробно расписаны стадии законотворческого процесса. В отдельных главах прописан порядок внесения изменений и (или) дополнений в Устав автономного округа, толкования, учета и систематизации нормативных правовых актов округа. Установлено, что до формирования Уставного суда округа толкование Устава осуществляет Дума автономного округа, что представляется не совсем обоснованным, так как окружным депутатам сложно ориентироваться в различных правовых концепциях в отношении спорных правоотношений, в том числе по муниципально-правовым вопросам.
Кроме принятия окружных законов, Дума округа выносит различные постановления, в частности по результатам рассмотрения проектов законов о местном самоуправлении, полномочиях и статусе его органов. Она выступает и в качестве субъекта законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении.
Губернатор ХМАО - Югры в пределах своих полномочий, установленных Уставом округа, подписывает и обнародует законы автономного округа, издает различные постановления и распоряжения.
Правительство автономного округа также издает постановления и распоряжения в соответствии со своими полномочиями, определенными Уставом. Для оперативного решения вопросов из состава Правительства Губернатор образует Президиум, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом ХМАО - Югры в редакции от 12 октября 2005 г. №73-оз "О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". В указанном законе определены структура, состав и порядок формирования исполнительного органа власти автономного округа, его полномочия, организация деятельности. В процессе реализации своих полномочий Правительство округа вправе предложить органу или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством изданные им правовые акты.
Построенная в округе система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления опосредствует тесную взаимосвязь между ними. Так, с 1992 г. сначала при главе окружной администрации, а ныне - Губернаторе ХМАО - Югры ежемесячно проходили совещания глав муниципальных образований автономного округа на основе Регламента о его деятельности. Кроме того, ежеквартально проводились совещания Координационного совета представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти ХМАО - Югры в соответствии с Положением о его работе и целях создания.
В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные новеллы о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе, что фактически заложено в Федеральном законе №131. Видимо, не случайно Президент РФ указом от 13 мая 2000 г. №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" ввел полномочных представителей в семи федеральных округах страны с целью укрепления "вертикали власти".
Для реализации в автономном округе переходных положений Федерального закона №131 принят Закон от 25 ноября 2004 г. №63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". Всего на территории автономного округа образовано 106 муниципальных образований, которым потребовался штат муниципальных служащих с необходимой профессиональной подготовкой. Автономный округ отказался использовать законодательный опыт Свердловской области, в которой всем муниципальным образованиям - районам был придан статус городского округа: представляется, что это ошибочный путь, не соответствующий федеральным и конституционным требованиям. Автономный округ уже имел негативный опыт подобного единообразия в рамках управленческой административной реформы городов Нижневартовска, Сургута, Нефтеюганска с прилегающими к ним районами, когда население последних фактически осталось без должного внимания к своим повседневным нуждам из-за финансирования по остаточному принципу и непонимания особенностей сельских населенных пунктов городскими чиновниками. Кроме того, отдельные категории населения лишились бы социальных льгот при переводе поселения из разряда сельского в городское.
