Організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування
У систему політико-правових цінностей, вироблених упродовж століть людством, входить чимало принципів і вимог щодо оптимальної організації державної влади, здатної забезпечувати ефективне керівництво країною як у центрі, так і на місцях. Серед них, безумовно, чільне місце посідає принцип децентралізації державної влади на рівень територіальних громад та органів, які вони обирають на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Сучасну демократичну, соціальну, правову державу неможливо уявити без повноцінної системи місцевого самоврядування. Адже якою б досконалою не була державна влада в центрі, вона ніколи не буде ефективною, якщо не буде оптимально організованою на місцях.
Місцеве управління і самоврядування найтіснішим чином пов'язані одне з одним. Однак їх не можна ототожнювати, оскільки, говорячи про місцеве управління, маємо на увазі діяльність місцевих органів державної влади, що стосується самоврядування, тобто воно складається з діяльності саме самоврядних органів, які обрані місцевим населенням і виконують функції, пов'язані із забезпеченням його потреб та інтересів. В своїй роботі я хочу розглянути саме місцеве самоврядування, його сутність та урегульованість вітчизняним законодавством.
Розв'язанню саме цього завдання присвячений розділ XI Конституції, в якому конкретизується положення загальних засад конституційного ладу в Україні з питань місцевого самоврядування.
Відповідно до Основного Закону місцеве самоврядування в Україні має в цілому ґрунтуватися на принципових засадах, сформульованих у Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Європейській хартії про місцеве самоврядування. В руслі даного підходу розділ XI визначає поняття та суб'єкти місцевого самоврядування, порядок формування його органів, сферу відання, матеріальну і фінансову основу тощо.
Конституція України в питаннях місцевого самоврядування є досить гнучким політико-правовим документом. Визначаючи концептуальні основи місцевого самоврядування в Україні, Конституція чимало питань його становлення і розвитку залишає для регулювання окремими законами. Тому в рамках Конституції місцеве самоврядування може вдосконалюватися відповідно до особливостей того чи іншого етапу розвитку держави.
З огляду на актуальність даної теми роботи, метою її є дослідження нормативно-правової бази як вітчизняної так і міжнародної, стосовно правового статусу та організації діяльності органів місцевого самоврядування в України.
Розділ 1. Загальні положення місцевого самоврядування
1.1 Поняття місцевого самоврядування
У кожній державі залежно від її устрою, історичних, національних, географічних та інших особливостей місцеве самоврядування має специфічну правову форму. Так, Англія уславилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільностей людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. З середини XIX ст. місцеве управління такого роду за ініціативою прусського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися «місцеве самоврядування».
Свої особливості має самоврядування в Італії, Франції, Німеччині, а тепер також і в Росії. Казахстані, Литві та інших державах. Тому загальне поняття місцевого самоврядування, як про це свого часу зазначив відомий західний державознавець українського походження Юрій Панейко, можна одержати лише шляхом індукції, емпірично узагальнюючи усталені правові форми самоврядування в окремих державах[1].
Сьогодні, коли колективна думка фахівців про місцеве самоврядування більш-менш сформувалася та знайшла своє втілення в таких документах, як Всесвітня Декларація про місцеве самоврядування та Європейська хартія про місцеве самоврядування, суть місцевого самоврядування до кінця можна зрозуміти, лише розібравшись у тих дискусіях, які ведуться навколо питання про джерело та природу тієї влади, яка здійснюється територіальними колективами громадян та тими органами, які вони обирають.
Наука про місцеве самоврядування починалася від спроби відповісти на запитання: чи здійснюють територіальний колектив та його органи окрему, відмінну від державної владу, чи вони міцно вмонтовані в державний механізм та виконують функції органів держави? Оскільки однозначної відповіді на це непросте запитання поки що немає, то продовжують існувати та справляти свій вплив на практику державотворення дві основні теорії місцевого самоврядування: громадська і державна.
Прихильники громадської теорії місцевого самоврядування схильні розглядати територіальний колектив (громаду) та його органи як джерело і суб'єкт такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою «муніципальною владою».
В основі державної теорії місцевого самоврядування лежить ідея децентралізації державної влади, залучення територіального колективу (громади) та його органів служити державі, брати на себе виконання частини функцій і повноважень державної влади.
Українське законодавство базується на державній теорії місцевого самоврядування, про що свідчить Розділ XI Конституції України і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 р,). Нині існуюча законодавча база є концентрованим вираженням шестирічного історичного досвіду місцевого самоврядування в Україні, який був досягнутий на практичному втіленні в життя Законів України: «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», що діяв до 12 червня 1997 р. в редакції від 26 березня 1992 р., і був, так би мовити, «перехідним» законом, який створював умови і сприяв адаптації практичних працівників до нових понять і засад місцевого самоврядування — сприяв «розумовому» усвідомленню нових відносин, коли на передній план виходять територіальні громади. мешканці яких самі без сторонньої допомоги вирішують свої проблеми і не сподіваються, що якийсь щабель владної структури забезпечуватиме їхній розвиток і благополуччя.
Нова Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» вперше вводять у соціально-політичну, правову сфери нашого життя такі поняття, як територіальна громада, відокремлення від державної комунальна власності, самостійний місцевий бюджет, статут територіальної громади тощо. Проте це не означає, що ці ознаки місцевої публічної влади в її соціально-політичній, економічній, правовій іпостасях де-факто відбулися і стверджують засади локальної демократії. До їх запровадження слід пройти нелегкий шлях децентралізації державної влади, а найголовніше — зруйнувати політичні, правові, психологічні стереотипи командно-адміністративного владарювання. І це не дивно, оскільки донедавна офіційна, а скоріше — неофіційна політична лінія характеризується нейтралістським спрямуванням, намаганням усе вирішити і розподілити на рівні державному, урядовому. З одного боку, це наслідок об'єктивного процесу ствердження власної державності, з іншого, — суб'єктивна невіра в можливості демократизації суспільства «знизу». Конституційне визнання місцевого самоврядування, гарантія його функціонування потребують аналізу місця останнього як суб'єкта конституційних правовідносин. Такими є учасники названих правовідносин, які мають суб'єктивні права і виконують юридичні обов'язки, а також наділені правосуб'єктністю. В основу правосуб'єктності органів місцевого самоврядування покладена їх компетенція.
Виходячи з цього, суб'єктами конституційних правовідносин у системі місцевого самоврядування є: територіальна громада; сільські, селищні, міські ради; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст: депутати сільських. селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійні комісії рад; виборчі комісії по виборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення: сходи громадян;
Потреба вичленити з цілісної системи місцевого самоврядування окремі суб'єкти пов'язана з їх різною правосуб'єктністю: у місцевих рад одна компетенція, а у їх виконавчих органів — інша.
Конституція України визначає і гарантує місцеве самоврядування. Звідси висновок, що його суб'єкти мають законодавчі підстави на їх підтримку з боку держави, а при потребі (за її відсутності) — права добиватись надання останньої, оскільки це гарантується Конституцією.
Більше того, права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку. Виходячи з цього, судам загальної юрисдикції повинні бути підсудними будь-які порушення прав місцевого самоврядування, які віднесені до його компетенції. А саме: всі питання, пов'язані з управлінням майном, яке є комунальною власністю; затвердження усіх без винятку бюджетів адміністративно-територіальних одиниць і контролю за їх виконанням; встановлення місцевих податків і зборів; питання щодо проведення місцевих референдумів тощо.
Більшість дослідників погоджуються з тим, що для конституційних правовідносин характерний найвищий рівень узагальнень і найбільш абстрактна форма взаємодії їх суб'єктів. Взаємодія має загальний, а не індивідуальний характер[2].
Розглянемо, наприклад, ст. 145 Конституції «Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку». Вона не потребує виникнення конкретних правовідносин. Не містить вона і наперед визначених суб'єктів даних правовідносин стосовно іншої сторони. З цього випливає, що названі права можуть захищатися як від незаконних дій окремих осіб, державних установ, так і держави в цілому. Конституційні правовідносини мають у наведеному випадку статутний характер. Хоча в інших законодавчих актах вони більше конкретизовані. Скажімо. п. 4 ст. 71 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»[3] передбачає, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Можна навести чимало прикладів, коли ради звертаються до суду за захистом своїх законних інтересів, порушених діями інших суб'єктів конституційних правовідносин. Так, на початку 1998 р. Комсомольська і Миргородська міські ради Полтавської області оскаржили в судовому порядку рішення Полтавської обласної ради щодо зарахування до обласного бюджету всіх сум податку на прибуток підприємств комунальної власності та плати за торговий патент, що суперечило закону. Вищий арбітражний суд визнав зазначене рішення обласної ради недійсним. Були й інші факти вирішення судами позовів рад на їх користь.
Це ж саме стосується і п.1 ст. 77 згаданого вище Закону: «Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом».
Виходячи з цього, можна, загалом погоджуючись з думкою про найвищий рівень узагальнень і найбільш абстрактну форму взаємодії суб'єктів даних відносин, вести мову про те, що, врешті-решт, якісні характеристики конституційних правовідносин не є застиглими, даними раз і назавжди[4]. Узгоджуючи, корегуючи свою поведінку з вимогами Конституції, суб'єкти сприяють їх рухомості від абстрактного до конкретного.
