Генеральный прокурор РФ всегда держит эту деятельность на контроле, дает рекомендации по выполнению указанной деятельности, а также прямые указания.
Для того чтобы быть постоянно в курсе своей зоны, прокурор по каждой горрайпрокуратуре регулярно ведет соответствующее производство, в котором сосредоточиваются документы, полученные от нижестоящих прокуроров, и копии адресованных им документов. Здесь соблюдается общее правило - все документы, касающиеся данной горрайпрокуратуры по профилю работы структурного подразделения, сосредоточиваются в одном наряде. При этом, если какое либо обобщение выполнялось не зональным прокурором, то все материалы присланные горрайпрокурором распределяются по соответствующим нарядам.
Кроме этого, зональные прокуроры ведут и свои рабочие производства, где сосредоточиваются, находящиеся на исполнении документы, а также отмечаются ошибки, допущенные каждым прокурором и следователем его зоны, сосредоточиваются данные о положительном опыте работы. Это дает возможность разработать мероприятия по оказанию конкретной помощи каждому нижестоящему прокурору по устранению недостатков и на его базе распространить положительный опыт, проводить обучение всех прокуроров и следователей. Зональные прокуроры обязаны совершать выезды в свои зоны с целью оказания помощи.
Предметный принцип – происходит от понятия предмета прокурорского надзора. Он означает такую организацию работы, при которой критерием распределения обязанностей между прокурорами служат сферы правового регулирования, то есть определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.
Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решение важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа позволяет накапливать, обобщать и реализовывать информацию по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.
Так, согласно вышеуказанному приказу Генерального прокурора, предлагается «обеспечить квалифицированную проверку сигналов и заявлений о нарушениях законности политическими, массовыми общественными объединениями и организациями…. Привлекать виновных к установленной законом ответственности». То есть, надзор за соблюдением общего принципа соблюдения законности непосредственно предписывается Генеральным прокурором нижестоящим прокурорам.
Согласно установленному распределению обязанностей, прокуроры отделов обобщают относящиеся к их предмету статистические и другие данные Они анализируют материалы (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, участвуют в подготовке документов по результата обобщений, подготавливают материалы для рассмотрения в коллегии, координационном совещании правоохранительных органов). Прокуроры отделов вносят предложения по совершенствованию организации и осуществлению прокурорского надзора по расследованию преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, взаимодействии с другими государственными органами и общественными организациями.
Как указывается в приказе Генерального прокурора от 28.05.1992 г. № 20, следует «средствами прокурорского надзора пресекать нарушения органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, процессуального порядка расследования преступлений и законов направленных на борьбу с преступными проявлениями задача прокуратуры: надзирать за выполнением названными органами возложенных законом обязанностей по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также за тем, чтобы ни одно действие или решение указанных органов не расходилось с законом».
В органах прокуратуры применяется также предметно-зональный принцип работы, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные предметы ведения. Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением закона в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.
2. Понятие, сущность и цели прокурорского надзора
Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.
Из сказанного следуют принципиально важные положения.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства – Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих властей.
Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональные отношения к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься:
а) специфический вид государственной деятельности;
б) самостоятельная отрасль юридической науки;
в) учебная дисциплина.
Изучая вопросы о сущности, целях и задачах прокурорского надзора, месте прокуратуры в системе государственных органов, необходимо исходить из того, что прокурорский надзор - это особый вид государственной деятельности, осуществляемой от имени Российской Федерации прокурорскими работниками, являющимися государственными служащими Российской Федерации. По своему содержанию надзор - деятельность по выявлению фактов правонарушений и реагированию на них.
Выявление и реагирование - комплексные понятия. Выявление правонарушений возможно путем проведения текущих и периодических проверок, получения объяснений, изучения жалоб и заявлений, анализа материалов органов контроля и т.д. Реагирование - это меры по устранению правонарушений и их профилактике, восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и др.
Понимание сущности прокурорского надзора невозможно без определения предмета надзора, ибо прокуроры надзирают за соблюдением Конституции в Российской Федерации, исполнением законов (в том числе соответствием законам правовых актов), различными, но вполне конкретными, субъектами правоприменительной деятельности.
В специальной литературе достаточно давно дискутируется вопрос о понятии предмета прокурорского надзора. В этой связи необходимо четко ориентироваться на текст действующего закона о прокуратуре, где в ст. 21, 27, 29, 32 предмет надзорной деятельности специально определен как исполнение законов конкретными субъектами (объектами) правоприменительной деятельности. Это и активная деятельность по выполнению предписаний закона, и соблюдение требований правовых норм, следование запретам, установленным законом.
Исполнение законов может выражаться в виде действий и (или) правовых актов. Правовые акты имеют форму документов.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, но не подзаконных нормативных актов. Законы - это нормативные акты, принятые высшим законодательным органом или референдумом, обладающие высшей юридической силой. В их число входят Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции 1993 года, в части не противоречащей ей.
В настоящее время прокуратура осуществляет надзор за исполнением Указов Президента Российской Федерации.
В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах. Международные договоры не требующие издания внутригосударственных актов для применения действуют в Российской Федерации непосредственно. Однако в любом случае эти правовые акты должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения.
Многочисленные нарушения Конституции Российской Федерации со стороны органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации обусловили закрепление в Законе положения о том, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации.
Для решения этой задачи прокуроры действующие на территории субъектов Федерации, в том числе автономных республик, реализуют свои полномочия от имени Российской Федерации.
К иным (кроме надзорной) функциям относятся: уголовное преследование, включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности и др.
В п.2 ст.1 Закона о прокуратуре определяются общие цели деятельности прокуратуры. При этом приоритеты отданы защите прав и свобод человека и гражданина. Это соответствует ст.2 Конституции Российской Федерации, где закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Названные цели определяют основные направления деятельности прокуратуры.
Прокуратура является важной и неотъемлемой частью механизма обеспечения законности в России. Мало принять хороший закон, надо его и реализовать. В связи с низким уровнем правосознания, как рядовых граждан, так и должностных лиц, коррупцией, крайней обостренностью экономических и социальных проблем сделать это на практике чрезвычайно трудно.
В этих условиях прокуратура призвана обеспечить единое понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации, всеми субъектами правоприменительной деятельности путем использования всего арсенала средств прокурорского надзора.
В литературе весьма дискуссионным является вопрос и о месте прокуратуры в системе государственных органов.
Одни авторы относят ее к органам законодательной власти, другие - к исполнительной власти, третьи - к судебной власти.
Каждая из позиций имеет свою теоретическую и практическую основу. Вместе с тем, по мнению авторов данного пособия, прокуратура занимает особое место в системе государственных органов и не может быть отнесена ни к одной из названных ветвей власти.
При проработке вопроса об отраслях прокурорского надзора, участках и направлениях деятельности прокуратуры следует обратить внимание на то, что в ст. 1 Закона о прокуратуре названы десять направлений деятельности.
В специальной литературе в их числе выделяются отрасли надзора, организационные и иные направления деятельности.
Отрасль надзора - это вид надзорной деятельности. Прокуратура Российской Федерации осуществляет:
§ надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
