У законодателя была ясность только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.
С самого начала проведения рыночных реформ решению этих проблем уделялось самое серьезное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа с самого начала рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.
Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2004 г. редакция указов Президента, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 80 раз. Последнее изменение структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлено Указами Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 662, от 27 июля 2004 г. N 951, от 13 сентября 2004 г. N 1168, от 18 ноября 2004 г. N 1453.[2]
Изменение структуры органов исполнительной власти означает изменение функций государственного регулирования, объектов и "объемов" регулирования, видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти и т.д.
Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".
1.3 Основные этапы реализации административной реформы в современной России
Административную реформу предполагается осуществить в четыре этапа. Первый этап реализации программы (2005 г.) - разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, и другие мероприятия; второй этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; третий этап (2007 г.) - завершение ликвидации или приватизации избыточных государственных организаций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации; четвертый этап (2008-2010 гг.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; целевое содействие реформированию органов исполнительной власти в наиболее проблемных регионах.
Для решения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.
Предполагается, что реализация Программы позволит достичь следующих непосредственных результатов:
1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;
2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);
3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;
4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;
5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.
1.4 Основные элементы административной реформы в Российской Федерации
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим конфликт между ними.
Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, установлении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
2. Основные элементы административной реформы в Российской Федерации
2.1 Идентификация избыточных функций
Ключевое значение в административной реформе принадлежит процессу идентификации и упразднения избыточных функций.
Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена на:
1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
3) легитимность;
4) соответствие минимально необходимому уровню власти.
Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами[3].
Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования.
Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.
Проверка на легитимность функции состоит в:
1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.
Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта недостаточна. Типичными примерами являются функции, установленные:
- исключительно ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании функции правовым актом более высокой юридической силы;
- подзаконными актами вместо законодательных актов.
Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами через расширительное или вольное толкование закона.
Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной или региональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти, - принцип субсидиарности. Так, функция Государственной пожарной службы МЧС России по тушению пожаров в населенных пунктах, исходя из принципа субсидиарности, в большей своей части, может быть передана на региональный и муниципальный уровень.
2.2 Упразднение избыточных функций
Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:
1) ликвидация функции;
2) сокращение масштаба исполнения функции;
3) передача функции участникам рынка;
4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;
5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;
6) передача функции на аутсорсинг;
7) придание функции процессуального характера.
Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения, либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.
Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:
- функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;
- функция не закреплена нормативным правовым актом;
- функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;
- функция закреплена актом недостаточной юридической силы.
В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации.
Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции. В остальной части функция признается необходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению масштаба исполнения за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.
