Помимо названных базовых структурных элементов, политическая система включает различные общественно-политические организации, комитеты политического действия, институты и механизмы принятия решений, такие, например, как институты корпоративизма. В целом политическая система охватывает институционально-организационный аспект подсистемы политического с его основополагающими целями, субъектами, отношениями, процедурами, механизмами, функциями и т.д.
Государственно-административный аппарат
Во всех индустриально развитых странах частью формирования и эволюции политических систем и государства стали процессы развития и консолидации государственно-административного механизма и бюрократического аппарата. Показательно, что зарождение и утверждение современного государства на Западе М. Вебер связывал с формированием бюрократического аппарата. Зависимость государства от бюрократии увеличивается по мере его разрастания. Государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной зависимости друг от друга. Именно с помощью бюрократического аппарата, как считал Вебер, были преодолены негативные последствия сословного порядка и передачи феодальной власти по наследству. Один из атрибутов бюрократического аппарата - класс чиновников, оплачиваемый из государственной казны.
Важнейшая функция правительства - управление государственным аппаратом, который осуществляет все властные функции, играет главную роль в разработке и формулировании основных целей государства, в определении путей и средств их осуществления, в деятельности которого находят свое выражение и практически реализуются наиболее существенные интересы основных социально-политических сил. Через государственный аппарат реализуются государственное регулирование и управление экономическими и социальными процессами.
В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т.д., и т.п. По существующим данным, в государственном аппарате индустриально развитых стран занято до 8% населения.
Огромная административная организация, созданная для решения сложных проблем современной жизни, постепенно завоевывает определенную автономию от законодательной и судебной ветвей власти и нередко оказывается в состоянии самостоятельно формулировать и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах жизни. Особенность государственно-административного аппарата состоит в том, что он носит постоянный характер. В отличие от высших органов государственной власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, государственный аппарат не зависит от этих колебаний и перестановок на вершине государственной машины.
Будучи средством осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжает делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента, досрочных выборов и т.д. В отличие от глав правительств, министров и администраторов высшего звена, которые, как правило, приходят и уходят, основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного административного управления. Рядовой гражданин, как правило, имеет дело не с правительством и парламентом, а с этой громоздкой и разветвленной машиной. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и влиятельной силой, подчас независимой от подлежащих периодической смене правительств и выборных органов власти.
Характерные особенности перерождения бюрократического аппарата в России таковы:
формализм: отрыв аппарата (формы) от своих корней (содержания), обособление исполнительных инстанций от воли и интересов членов общества. Базис этой черты - гипертрофия относительной автономности аппарата, стимулируемая сбоями в системе отчета и контроля;
волокита: преднамеренное затягивание ведения дел ввиду либо непреднамеренной несостоятельности (профессиональная непригодность), либо умышленного вымогательства. В первом случае — неумение, во втором — чрезмерное умение использовать служебное положение;
казенщина: выполнение работы по видимости, с соблюдением всяческих нюансов и в ущерб существу дела;
волюнтаризм: самоутверждение чиновника на службе, извлечение личных выгод (покровительство, попечительство, обструкция, обогащение и т. д.) осуществляется посредством досконально отработанной системы, включающей столь изысканные мероприятия, как проволочки, искажения, толкования, перетолкования, разъяснения с намеками, инспирации не состыковок законодательных и подзаконных актов, создание беспорядка в документообороте, хранение под сукном бумаг и т. п.;
мздоимство: получение дополнительного — сверх оклада (казенного жалованья) вознаграждения (дохода) за исполнение прямых служебных функций;
лихоимство: вымогательство благ, привилегий (вознаграждений) за выполнение или невыполнение профессиональных обязанностей;
коррупция: воздействие на чиновников или чиновничество через подкуп, шантаж, обещание дополнительных привилегий, незапланированных благ, побочных доходов с целью трансформации служебных действий в интересах узких групп лиц и вопреки запросам общества.
В октябре 1917 года Временное правительство в результате вооруженного восстания было низложено и в очередной раз в России встал вопрос о создании новой системы высших органов государственной власти. Решение этого вопроса взял на себя II Всероссийский съезд Советов, собравшийся в Петрограде 25-26 октября 1917 года. Первым актом, принятым съездом, был Декрет "Об учреждении Совета народных комиссаров", как высшего органа исполнительной власти до созыва Учредительного собрания.
В ходе выборов большевики получили лишь 40% мест в Учредительном собрании. Даже в союзе с представителями единственной поддерживающей их партии - левых эсеров, они не могли образовать правящего большинства. Предложение, внесенное на утверждение Учредительного собрания большевиками, объявить Россию республикой Советов, вся власть в которой в центре и на местах принадлежит Советам, не получило поддержки. После продолжительных дебатов было принято предложение социалистов-революционеров провозгласить государство Российской демократической федеративной республикой.
Решение, принятое Учредительным собранием, не устраивало большевиков, и Декретом ВЦИК от 6 (19) января 1918 года оно было распущено.
В связи с тем, что надежды большевиков на легитимацию политического режима с помощью Учредительного собрания не оправдались, встал вопрос о придании ему законности иным способом, что было сделано путем принятия 10 июля 1918 года V Всероссийским съездом Советов первой российском Конституции.
Высшей властью в РСФСР объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многоступенчатых выборов из числа представителей местных съездов Советов. Норма представительства не была равной: представители городских Советов избирались по норме 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а представители губернских Советов - по норме 1 депутат на 125 тыс. избирателей.
Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим на непостоянной основе, и поэтому в период между его заседаниями высшей властью в стране объявлялся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК).
Объем компетенции съезда Советов выходил далеко за рамки законодательного органа включил полномочия исполнительного органа государственной власти. Более того, ряд вопросов не мог быть решен коллегиальным органом такого масштаба. Подавляющее большинство вопросов компетенции съезда одновременно входили в компетенцию ВЦИК. К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров.
Таким образом, Всероссийский съезд Советов, являясь высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности этого периода.
После образования в декабре 1922 года Союза Советских Социалистических Республик встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти.
С образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость ее конституционного закрепления. Новая Конституция РСФСР, принятая в 1925 году, воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежним Основным законом. Однако произошли некоторые изменения в объеме компетенции законодательных органов. К исключительным полномочиям съезда, помимо ратификации мирных договоров и установления и изменения конституционных начал, теперь относилось право окончательного утверждения частичных изменений Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК, а также окончательного утверждения конституций автономных республик.
Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 году новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входящие в него союзные республики. В Российской Федерации Конституция была принята 21 января 1937 года Чрезвычайным ХVII Всероссийским съездом Советов.
Новая Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. К числу достоинств следует отнести: замену двухступенчатой системы единственным высшим законодательным органом - Верховным Советом; закрепление на конституционном уровне института депутатской неприкосновенности; закрепление института всеобщих, равных, прямых выборов Верховного и других Советов при тайном голосовании.
Роль ВЦИК в новой структуре государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, а также за ним закреплялось право толкования законов РСФСР. При подобной практике фактическим законодательным органом государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а избираемый из его состава Президиум. В дополнение к этому необходимо отметить и практику выборов депутатов Верховного Совета, исключавшую возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат.
В Конституции РСФСР 1978 года появилась норма, устанавливающая, что проекты законов, внесенные на рассмотрение Верховного Совета РСФСР, обсуждаются на его заседаниях, а также появился перечень субъектов законодательной инициативы в Верховном Совете, а также то, что законы РСФСР принимаются не только Верховным Советом, но и народным голосованием (референдумом).
В России с октября 1917 по 1989 гг. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. Съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами лишь формально, осуществляли лишь отдельные законодательные функции. На практике эту роль выполняла партийно-государственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров (до марта 1946 года - Совет Народных Комиссаров).
Значительные изменения в политической жизни СССР и РСФСР начались с 1990 года, что нашло свое отражение в организации государственной власти реализации принципа разделения властей в деятельности федеральных органов. с последующими дополнениями и изменениями. Процесс внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ 1978 года осуществлялся непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы,
В 1989 году состоялись выборы народных депутатов СССР и в 1990 году – народных депутатов РСФСР на альтернативной основе. Принцип "полновластия Советов", несовместимый с принципом разделения властей, оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и характер деятельности законодательных органов СССР и РСФСР. Поэтому одномоментно преодолеть этот подход и за сравнительно короткий срок создать теорию и практику российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция РФ в редакции 1992 года носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности государственной власти как элементы прежней концепции "полновластия Советов", так и элементы парламентаризма.
