Законом 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу. Все действовавшие ранее сословные ограничения отменялись. Сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования. Это стало закономерным результатом развития российской государственности, которая в начале ХХ в. стала уверенно приближаться к началам конституционализма. Здесь нельзя не вспомнить известного дореволюционного юриста Б.Н. Чичерина, который отмечал, что с развитием государственных начал сословная служба – а именно такой она изначально была в императорской России – заменяется установлением прав и обязанностей, общих для всех граждан. Очевидно, что общие права возникали у государственных служащих и в сфере их деятельности. Чиновничество представляло собой социальную группу, члены которой имели особый правовой статус. И в юридической науке и, что может быть особенно важно, на практике чиновник не рассматривался как обычный работник, нанятый государством. По сути дела, признавалось, что чиновник есть часть государства. Именно поэтому статус чиновника определялся нормами публичного (государственного и административного) права. Совсем не случайно крупный дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов определял государственную службу как особое публично-обязательное отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.
Государственная служба дореволюционной России, имевшая почти 200-летнюю историю, была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Эту дату можно считать точкой отсчета формирования в России трудоправовой модели государственной службы.
Стержнем государственной службы императорской России была система чинопроизводства. Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных устанавливала 14 классных чинов (на практике их было 12, чины корабельного и провинциального секретарей не присваивались). Чины с XIV по V класс присваивались путем выслуги определенного количества лет в предыдущем чине. Высшие чины c IV по I класс присваивались по личному усмотрению императора. Первоначально производство в первый классный чин XIV класса (коллежский регистратор) давало личное дворянство, а производство в чин VIII класса (коллежский асессор) давало потомственное дворянство. В соответствии с Указом от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», инициатором подготовки которого был выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, чинопроизводство ставилось в зависимость от уровня образования чиновника. Приоритет отдавался лицам с высшим образованием, которые получали существенные преимущества на службе.
С конца XVIII в. и в XIX в. сроки выслуги, требования к уровню образования чиновников не раз изменялись. К началу ХХ в. чины во многом утратили свое изначальное содержание. Однако они продолжали оставаться важнейшим стимулом деятельности государственных служащих. Попытки отменить чины неизменно терпели неудачу. Чин давал право лицу, которое его имело, замещать соответствующую государственную должность в служебной иерархии. Таким образом, государственная служба в императорской России имела карьерный характер. Начинать службу нужно было с низших чинов. Служебное продвижение во многом зависело от выслуги лет, а также от усмотрения начальства.
1.3.Советский период
В советский период российской истории правовое положение государственных служащих определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий государственных служащих (например, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и т.д.), правовой статус которых трудовым законодательством не регулировался. Его определяло специальное законодательство. Единственным нормативным правовым актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (врачи, учителя, дворники и другие). Кроме того, СССР ратифицировал Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Статья 25 Пакта обязывала страны-участницы обеспечивать своим гражданам на общих условиях доступ к государственной службе. СССР также ратифицировал Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., п. 2 которого допускал возможность введения законодательных ограничений в отношении лиц, находящихся на государственной службе (военнослужащих, полицейских, гражданской администрации). Допускались законодательное ограничение забастовок и объединения в профессиональные союзы, а также сотрудничество национальных профсоюзов государственных служащих с международными профсоюзными организациями.
К сожалению, СССР так и не ратифицировал Конвенцию Международной организации труда № 151 – Конвенцию о защите права организации и процедурах определения занятости на государственной службе от 7 июня 1978 г. (Конвенция 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе). Данный международно-правовой документ предусматривает полную независимость организаций государственных служащих от государственных органов власти.[2]
Глава 2.Государственная служба
2.1 Институциональный подход
Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве правового института или системы правовых институтов. Необходимо подчеркнуть, что в качестве правового института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».
В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
- институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
- экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;
- институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
- институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.
Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.[3]
Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.
2.2 Новации федерального закона
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Государственной Думой РФ 25 апреля 2003 г. 14 мая он был одобрен Советом Федерации. 27 мая - подписан Президентом РФ. 31 мая закон был опубликован и вступил в законную силу.
Новый федеральный закон, помимо установления видов государственной службы, их системы:
1. Ввел новую форму классификации и наименование должностей в государственных органах: государственные должности - должности государственной службы - "должности, не являющиеся должностями государственной службы" - вместо государственных должностей категорий "А", "Б" и "В".
