Неудержимое желание центра и в дальнейшем оставаться монополистом в перераспределении финансовых ресурсов страны привело к определенному искажению действующего законодательства. Несмотря на провозглашенную приверженность рыночным реформам, центральные органы власти остаются фундаментом почти полного финансового диктата в отношении местных органов власти, и это стало возможным прежде всего вследствие вполне сознательного "исключения из игры" местных представительских органов власти и местного самоуправления.
Полномочиям центральных и местных органов власти вместе с бюджетной сферой в Конституции Украины уделено особое внимание, и только внимательное рассмотрение позволяет проследить некоторое, так сказать, своеобразие общей системы организации власти в государстве. В наибольшей мере имеющиеся противоречия и нестыковки этой системы касаются областного и районного уровней, поэтому именно о данных звеньях наш дальнейший разговор.
В соответствии с Конституцией органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы (ст.140). Они утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролируют их выполнение (ст.143). Материальная и финансовая основа местного самоуправления - движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов (ст.142). Все, как будто, на месте, за исключением небольшой "мелочи" - представительские органы имеются, но их исполнительных подразделений нет. Раньше их называли исполкомами - исполнительными комитетами соответствующих советов. Этот пробел закрыт довольно неожиданным способом: исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации (ст.118). На первый взгляд, вопрос организации власти на местах полностью урегулирован. Но цепная реакция на этом этапе еще не завершена, ведь местные советы - выборные органы, а местные государственные администрации - это структуры Президента Украины.
При таких условиях вопрос о том, кто является в регионе самым главным, не мог не возникнуть, и он действительно возник. И здесь начинаются уже совсем удивительные вещи. В соответствии со ст.118 Конституции местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами. Отметим: лишь в определенной части. В то же время органам местного самоуправления могут передаваться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти, и в таком случае они становятся подконтрольными этим органам (ст.143). Даже при большом желании подобное "сотрудничество" не может принести полезных результатов регионам. Скорее - наоборот, и очевидно, формирование такого механизма организации власти на местах предполагало какие-то другие задачи, а не пропорциональное и динамичное развитие регионов.
Как бы там ни было, но модель региональной политики, закрепленная в Основном Законе страны, как и раньше, опирается главным образом на непосредственное вмешательство центра в деятельность местных органов власти.
В целом, по мировым критериям, уровень экономического развития Украины был самым низким, а сегодня наблюдается его рост, но среди отдельных регионов этот уровень колеблется в довольно широких пределах. Как и в предыдущие 10 лет, более высокая деловая активность наблюдается в центральных, южных и восточных регионах. Подобные факты показывают, что факторы, тормозящие рыночную активность, остаются довольно весомыми. Привлекает значительное внимание то обстоятельство, что центр тяжести экономической деятельности последовательно и неуклонно смещается в сторону финансово-посреднической деятельности. Например, Киев по объему полученной прибыли (даже без учета прибыли банков) далеко опередил такие традиционно производственные регионы, как Донецкая и Запорожская области.
Из общего количества административно-территориальных образований самодовлеющими можно считать лишь 10. Остальные регионы - хронически бедные, которые и раньше нуждались в дотационной поддержке, и теперь прокормить себя не в состоянии (прежде всего это касается Волынской, Житомирской, Закарпатской и Тернопольской областей). С другой стороны, среди самодовлеющих регионов особенно следует выделить Киев, Донецкую, Днепропетровскую, Запорожскую, Одесскую и Сумскую области. Это - "дойные коровы" Украины, которые обеспечивают не только себя, но и через государственный бюджет дают возможность сводить концы с концами другим регионам.
Анализ структуры бюджетных поступлений областей позволил выявить еще одну довольно показательную тенденцию. При других равных условиях соотношение между подоходным налогом с граждан и налогом на прибыль предприятий свидетельствует о том, что имеющиеся ресурсы главным образом "проедаются", или о том, что эти ресурсы не используются для технического переоснащения и наращивания объемов производства в регионах. В целом в Украине это соотношение равняется примерно 0,8, что само по себе еще не свидетельствует об инвестиционном буме. Но тот факт, что в отдельных областях этот показатель колеблется от 0,27 до 2,3, довольно примечателен, ведь в конечном счете именно это соотношение определяет уровень бюджетного обеспечения, а следовательно, свидетельствует о недостаточности дотаций.
Годами высокие должностные лица государства неутомимо провозглашают тезисы о нормализации межбюджетных отношений, а воз и ныне там. Благие намерения - это только намерения, и Кабинет Министров Украины не имеет достаточно власти решать эти вопросы. Как бы там ни было, но государство в бюджетной сфере и дальше продолжает придерживаться феодальной философии - максимально опустошать местные бюджеты вследствие изъятий средств в государственный бюджет и несовершенных местных налогов и сборов, с последующим предоставлением им бюджетных дотаций и субвенций. Об этом свидетельствуют бюджетные составляющие (см. табл.1 и 2).
Таблиц 1 Доходы бюджетов в 1999-2006 гг. *
|
Годы |
Сводный бюджет Украины (млн. грн) |
В том числе |
|||
|
государственный бюджет |
местные бюджеты |
||||
|
всего (млн. грн) |
в% к сводному |
всего (млн. грн) |
в% к сводному |
||
|
1999 (млрд. руб) |
1227,5 |
643,7 |
52,4 |
583,8 |
47,6 |
|
2000 |
20689,9 |
12047,6 |
58,2 |
8642,2 |
41,8 |
|
2001 |
30218,7 |
19266,4 |
63,8 |
10952,3 |
36,2 |
|
2002 |
28112,0 |
15973,8 |
56,8 |
12138,2 |
43,2 |
|
2003 |
28915,8 |
15705,0 |
54,3 |
13210,8 |
45,7 |
|
2004 |
49117,9 |
34806,1 |
70,9 |
14311,8 |
29,1 |
|
2005 |
54934,6 |
37199,0 |
67,7 |
17735,6 |
32,3 |
|
2006 |
61954,3 |
42525,0 |
68,6 |
19429,3 |
31,4 |
* Статистичний щорічник України за 2007 рік. Державний комітет статистики України. К., "Консультант", 2003, с.60-62.
Правила бюджетных взаимоотношений сегодня очень часто напоминают "игру в одни ворота". Например, в 2006 г. было предусмотрено сначала сосредоточить в государственном бюджете 75,2% общих бюджетных поступлений, а уже потом решать, какому региону предоставить финансовую поддержку, а какому - нет. Причина такого поведения вполне понятна - непроизводительные расходы в Украине превысили все пределы. Однако перекладывать правительственные долги на плечи всего населения становится все труднее. Регионы оказывают все большее сопротивление манипулированию на государственном уровне нормативами отчислений из местных бюджетов в государственный бюджет.
Таким образом, действующая система налогов и сборов требует пересмотра на уровне центральных органов власти относительно налогов и сборов, следует ликвидировать неэффективное налогообложение, тормозящее производственные процессы. Назрела необходимость совершенствования налогово-бюджетного механизма регионов, который потенциально способен влиять на реальный сектор экономики, ведь действующая налоговая система превратила в убыточные предприятия такие отрасли, как машиностроение, капитальное строительство, легкая промышленность и даже - плодоовощная. Неотложным является реформирование бюджетной системы и межбюджетных отношений на основе повышения роли местных налогов и сборов, установление нормативной зависимости роста заработной платы в бюджетных организациях регионов от повышения доходов местного бюджета.
Соотношение между центром и регионами
Определяя на свое усмотрение перечень и объемы обязательных платежей в государственный бюджет, центр обескровливает местное самоуправление. В то же время, принимая решения о предоставлении дотаций выравнивания из государственного бюджета регионам, центральные органы власти во второй раз притесняют местное самоуправление, ведь главными распорядителями дотационных средств выступают местные государственные администрации.
Удельный вес местных налогов и сборов в ВВП составляет 0,25%, а в сводном бюджете Украины в 2001 г. - 0,97%, в 2002 г. - 0,89% с тенденцией к снижению 9. Это свидетельствует о низком уровне финансовой автономии местного самоуправления 10. Назрела реорганизация системы местных налогов и сборов в сторону расширения их перечня и полного закрепления некоторых общегосударственных и обязательных платежей за местными бюджетами 11.
Провозгласив 12 лет тому назад курс на рыночные преобразования в Украине, законодательная, исполнительная и судебная ветви власти сделали очень много для того, чтобы реформы не коснулись организации самой власти. Более того - отдельные позиции государства в этом вопросе даже укрепились. Сегодня расходы, например, на содержание государственной (центральной) власти в 3,9 раза превышают расходы на содержание органов Автономной Республики Крым и местного самоуправления. Вместе с усилением централизации финансовой политики это свидетельствует прежде всего о дальнейших попытках уклониться от главных требований экономических законов, то есть не о формировании рыночной среды, а о ее искажении и имитации.
Бюджет Украины на 2008 г. в этом отношении мало чем отличается от предыдущих. Ничего удивительного в этом нет, ведь, прежде всего налоговая система, кредитно-денежная политика, организация бюджетного процесса, дальнейшее накопление государственного долга - все это не претерпело существенных изменений. Бюджетная пирамида в очередной раз формируется по принципу "сверху вниз", и о региональной политике в ее рыночном понимании не приходится и думать. Централизация финансовой политики давно достигла своей критической отметки, и процесс созидания заменили разрушительные процессы. Вместо четкого определения правил и обеспечения развития местного самоуправления на демократических основах имеем его искаженного до неузнаваемости мутанта.
Правда, представляется возможным внедрение на нынешнем этапе конституционных гарантий от узурпации государственной власти, проявлений волюнтаризма центральной власти и, в частности - при формировании местных бюджетов.
Вопрос сегодня стоит даже не о том, могли ли рыночные реформы до этого времени осуществляться более эффективно. В настоящее время проблема уже заключается в том, можно ли будет вообще когда-либо исправить ранее допущенные ошибки. Однако похоже на то, что наши управленческие структуры государства еще не способны даже выдвигать подобные вопросы.
Существующее областное деление Украины унаследовано от СССР, когда область была базовым элементом структуры "партии-государства". Основным критерием территориального деления того времени было сочетание административной целесообразности с аспектами партийного и военно-мобилизационного характера. И хотя политическая система нынешней Украины изменилась, но административно-территориальный строй остается без изменений и функционирует по тогдашней структуре. Наличие значительного количества стагнационных областей является одной из причин обострения общественно-политических противоречий сегодняшнего дня. За 13 лет государство так и не создало равноценных условий для развития регионов.
Это говорит в пользу того, что региональное развитие должно базироваться на основах саморазвития и собственного потенциала территории.
Есть предложения по разделению территории Украины на 10 финансово самостоятельных земель (вместо современных областей), которые будут украинскими территориально-производственными комплексами, а именно: Киевщина (в границах современных Киевской и Черниговской областей); Волынь (Житомирская, Ровненская и Волынская области); Слобожанщина (Полтавская, Сумская и Харьковская области); Донбасс (Донецкая и Луганская области); Запорожье (Днепропетровская и Запорожская области); Таврия (Одесская, Николаевская, Херсонская области); АР Крым; Черкащина (Кировоградская и Черкасская области); Подолье (Винницкая, Хмельницкая и Тернопольская области); Карпатская земля (Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая и Закарпатская области). Речь идет об укрупнении сельских территориальных общин с целью обеспечения организационно-правовой, кадровой и финансово-экономической способности соответствующих органов местного самоуправления в выполнении возложенных на них законодательством полномочий, хотя региональной управленческой элите и не выгодно такое изменение их статуса в административной иерархии, так как в соответствии с новым административно-территориальным строем создается система местных государственных органов и самоуправления.
Реформа административно-территориального строя должна осуществляться в условиях трансформации системы территориальной организации власти (местного и регионального уровней) в соответствии с Конституцией Украины и принципами Европейской Хартии местного самоуправления на основах децентрализации управления, субсидиарности, партнерства органов государственной власти и органов местного самоуправления, гарантированности прав территориальных общин.
Таким образом, местное самоуправление должно осуществляться без каких-либо ограничений на территориях, которые отделены одна от другой не только в пределах населенных пунктов, но и на прилегающих к ним территориях. Территориальной основой местного самоуправления должна стать община в качестве административно-территориальной единицы, которая бы действительно владела материальными, финансовыми и другими ресурсами в объеме, достаточном для эффективной реализации своих задач и функций.
Заключение
Действующая система налогообложения, действующая в настоящее время на Украине, ведет к неадекватному перераспределению собранных средств, в результате чего многие области, которые производят значительную долю национального валового продукта, остаются без необходимых для осуществления многих программ и преобразований средств.
Чрезмерная централизация управления приводит к перекосам в развитии многих отраслей и экономической отсталости целых регионов. Именно поэтому следует реформировать отношения между центром и регионами. Назрела необходимость пересмотра и реформирования неэффективного налогообложения, тормозящего производственные процессы.
Четкое распределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти должно базироваться на основах их законодательного закрепления, финансового обеспечения делегируемых государственных полномочий, изъятия и передачи в ведение местного самоуправления всех полномочий, в том числе функций и полномочий организационно-хозяйственного характера местных государственных администраций, которые могут быть эффективно реализованы на уровне территориальной общины. Эта оптимизация территориальной организации государственной власти и местного самоуправления должна обеспечить повышение эффективности управления процессами развития регионов за счет исключения дублирования, упрощения системы управления, ее финансового обеспечения и экономии бюджетных средств. Совершенствование финансовых отношений центра с регионами и местным самоуправлением должно осуществляться на основе бюджетного федерализма в сочетании с элементами бюджетной децентрализации и деконцентрацией полномочий органов государственной исполнительной власти, что, в частности, предполагает:
законодательное определение основ взаимоотношений бюджетов сел, поселков, городов районного значения с районными бюджетами и бюджетов районов в городах с городскими бюджетами;
финансовое обеспечение реализации функций местного самоуправления на уровне территориальных общин (района в городе, села, поселка, находящихся в пределах другого населенного пункта) и функций органов самоорганизации населения. При этом государство гарантирует финансовое обеспечение минимального уровня социальных и гражданских услуг, предоставление которых населению предполагается соответствующими полномочиями;
обеспечение реальной автономности местных бюджетов за счет: совершенствования системы местных налогов и сборов, повышения их роли в формировании местных бюджетов; увеличения собственных доходов в бюджетах местного самоуправления, в частности - за счет налогообложения земли и имущества, денежных средств от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, находящихся в коммунальной собственности; закрепления за ними на долгосрочной основе долей общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей) и трансфертов; формирования сбалансированных местных бюджетов всех уровней на реальной доходной базе и оптимизированных расходах по минимальным нормативам бюджетной обеспеченности;
объединение на договорных началах финансовых и других ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления для решения местных, региональных и межрегиональных проблем развития; оптимальное использование бюджетных средств при прозрачных механизмах, непосредственно предоставленных из государственного бюджета Украины конкретному местному бюджету для выполнения отдельных местных и региональных проектов;
завершение перевода местных бюджетов на обслуживание органами Государственного казначейства Украины;
внедрение механизмов поощрения сбережений населения с целью увеличения инвестиционного потенциала регионов;
совершенствование механизма контроля со стороны территориальных общин за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Отмеченные мероприятия позволят обеспечить устойчивое и сбалансированное развитие регионов и государства в целом, внедрить в практику местного самоуправления разные формы прямой демократии, непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, повышение роли органов самоорганизации населения в решении вопросов местного и регионального развития.
Литература
1. Лукинов И. Концептуальные основы региональной экономической политики. "Экономика Украины" № 1, 2007, с.3-8.
2. Чистилин Д. К вопросу стратегии экономического роста. "Экономика Украины" № І, 2008, с.52-59.
3. Бартош В., Огонь Ц. Финансовые проблемы региона в условиях формирования рыночных отношений. "Экономика Украины" № 2, 2008, с.15-20.
4. См.: Деркач Н. Формирование финансовой базы регионов. "Экономика Украиы" № 1, 2006, с.12-20.
5. Толубяк В. Проблемы и перспективы финансовой децентрализации. "Экономика Украины" № 2, 2004, с.25.
6. См.: Піхоцька О.М. Місцеві податки і збори у забезпеченні фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. "Фінанси України" № 5, 2003, с.46-49.
Страницы: 1, 2
