Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю политику (как было записано за Съездом в п. 2 ст. 104 прежней Конституции), а только ее основные направления. Это значительно меняет представления об объеме соответствующего полномочия.
В-третьих, реализация данного полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам.
Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с правовой точки зрения) выразителем определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом. Однако анализируемое полномочие не позволяет признать, что определение основных направлений политики носит директивный по отношению ко всем институтам власти характер. Особенно важно понять, какова роль данного полномочия применительно к Федеральному Собранию.
В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах. Парламент не может быть юридическим оформителем воли, выражаемой иными институтами власти (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). Но в Конституции есть несколько положений, указывающих на взаимосвязанное функционирование разных ветвей власти. Одно из таких положений - рассматриваемое президентское полномочие.
Осуществляя его, глава государства провозглашает собственное понимание государственных приоритетов. Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о политических направлениях. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением дел в стране, ни с состоянием бюджета, ни с расстановкой сил в парламенте, ни с общественным мнением. Учет этих факторов, так сказать, "метаконституционная обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.
Сказанное не означает, однако, что основные направления политики, определяемые Президентом, должны восприниматься как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами. Прежде всего очевидна императивность официального президентского взгляда по отношению к федеральному Правительству. Это вытекает из ряда конституционных норм. В частности: а) из полномочия исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Госдумы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента отправить Правительство в отставку.
Несколько сложнее вопрос о степени императивности президентских позиций по отношению к парламенту. Как уже отмечалось, Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать по избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов.
Поскольку в России институт президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса на основе Конституции, попросту не может игнорировать другие. Этим и определяется отношение обеих палат Федерального Собрания к направлениям внутренней политики, определяемой Президентом. Отдельные депутаты Думы и члены Совета Федерации могут быть и не согласны с этими направлениями, но у них уже появляется предмет спора с президентским и правительственным видением проблем и путей их решения. Главное же, для депутатов Думы и членов Совета Федерации появляются ориентиры, по которым им придется соизмерять свою деятельность.
В чем это проявляется? По каким линиям Президент оказывает воздействие на парламент в связи с определением основных направлений политики?
Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из Посланий Президента РФ.
Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента - как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства, строить на этом линию своей деятельности.
В-третьих, становится известной "идеология" тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта "идеология" может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее придется учитывать, поскольку право отклонения законов находится в руках Президента. И этим правом он пользуется на практике весьма широко, хотя главным образом отклоняет законы по мотивам их юридического несовершенства.
В ч. 3 ст. 80 не говорится, в какой конкретно форме Президент определяет основные направления политики. Подсказку дает п. "е" ст. 84 Конституции, который закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда можно сделать вывод, что эти направления содержатся, главным образом, в посланиях Президента.
В послании Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 года Президент РФ определяет приоритеты развития: культуры РФ – в основном направления развития русского языка и библиотечного дела; национальных проектов; инфраструктуры – электроэнергетики, транспортной системы, железнодорожных, водных, воздушных путей сообщения; эффективного использования природных ресурсов; авиационной техники; отечественной науки; укрепления вооруженных сил. Особое внимание уделено выборам в Государственную Думу, которые впервые пройдут по пропорциональной системе, т.е. в выборах будут участвовать только политические партии.
Но исходя из точного смысла упомянутой конституционной формулировки нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений внутренней политики.
Действительно на практике основные направления внутренней политики определяются Президентом в разнообразных формах.
1) Уже стали традиционными названные выше ежегодные послания парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Речь идет именно о традиции, поскольку из текста Конституции нельзя с определенностью заключить, должны ли эти составные части быть изложены в разных документах или в одном. Начиная с 1994 г. было принято решение о целесообразности единого ежегодного Послания Президента.
2) Традиционными стали и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Посредством этих специфических посланий глава государства также определяет основные текущие приоритеты.
3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента. Таково, например, послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г.
4) Отдельные направления формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях. К подобным указам можно отнести, например, Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации". Среди выступлений, включающих основные направления политики, можно было бы отметить телевизионное Обращение главы государства и его интервью 31 марта 1996 г. о путях разрешения чеченской проблемы.
5. Полномочия Президента в области обороны и внешней политики
5.1 Полномочия Президента в области внешней политики РФ
В статье 86 Конституции РФ определены полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики. В соответствии с п. "а" этой статьи Президент осуществляет руководство внешней политикой, то есть разрабатывает внешнеполитический курс страны и непосредственно руководит его выполнением.
Президенту подведомственно Министерство иностранных дел - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. В Указе Президента от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" установлено, что МИД осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в сфере международных отношений и международные связи субъектов Федерации. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров России, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИД до их представления Президенту и Правительству.
Актами Президента решаются важнейшие вопросы руководства внешней политикой Российской Федерации.
В частности, Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1371 утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, Указом от 7 сентября 1999 г. N 1180 - Положение о чрезвычайном и полномочном после Российской Федерации в иностранном государстве, Указом от 28 октября 1996 г. N 1497 - Положение о посольстве Российской Федерации.
Кроме того, Президент самостоятельно осуществляет дипломатическую деятельность: проводит переговоры на высшем уровне, посещает с официальными и неофициальными визитами зарубежные страны, участвует в совещаниях и встречах глав государств.
Согласно п. "в" ст. 86 Конституции РФ Президент подписывает ратификационные грамоты. Ратификация - это окончательное утверждение договора высшим органом государственной власти. Ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Подписание ратификационных грамот представляет собой один из этапов процедуры ратификации. На основании федерального закона о ратификации ратификационная грамота подписывается Президентом. Она скрепляется печатью Президента и подписью министра иностранных дел.
