В рамках реализации административной реформы федеральными органами исполнительной власти начинается разработка административных регламентов. Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[7], Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[8] и Постановления правительства РФ от 11.11.2005 № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"[9].
Следует заметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего подлежат обязательному официальному опубликованию.
Несоблюдение этих двух требований означает, что правовые акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний[10].
Среди актов управления органов внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям нормативные акты составляют сравнительно немногочисленную группу. Основными же являются нормативные акты, принимаемые МВД России и МВД республик, входящих в состав Российской Федерации, а также в некоторой мере акты ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. Поэтому в актах горрайорганов внутренних дел устанавливаются лишь производные нормы, то есть такие правила служебной деятельности, которые базируются на предписаниях вышестоящих органов внутренних дел и конкретизируют их применение к местным условиям работы соответствующего органа. Конкретизация может выражаться в распределении (уточнении) функциональных обязанностей сотрудников аппаратов или служб, определении форм и методов их работы, установлении правил внутреннего распорядка и т. п.
Специфика полномочий милиции состоит в том, что при осуществлении внешневластной деятельности она не издает нормативные акты. Такие акты принимаются только по внутриорганизационным вопросам и всегда адресуются сотрудникам милиции. В них устанавливаются правила служебной деятельности, которые опираются на предписания законов или актов вышестоящих органов и конкретизируют их применение с учетом местных условий (например, обязанности по участию в усилении охраны общественного порядка или по организации взаимодействия с общественностью).
Особыми формами нормативных актов управления милиции являются:
- план единой дислокации нарядов;
- типовые планы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении общественно-политических, спортивных и иных массовых мероприятий;
- планы проведения рейдов (операций);
- планы действий личного состава при чрезвычайных обстоятельствах;
- план работы горрайоргана на полугодие и др. [11].
В них на определенный период могут ставиться задачи всему или части личного состава горрайоргана внутренних дел по месту и времени, излагаться формы взаимодействия между нарядами и службами, предписываться тактические приемы (общие) несения службы и т. п.
Применение норм права на основе и во исполнение закона есть основное содержание исполнительно-распорядительной деятельности милиции, главное и определяющее ее выражение вовне. Практически оно состоит в осуществлении милицией административных функций и находит выражение в издании индивидуальных актов управления.
Индивидуальные акты управления — основной вид актов управления милиции. К ним относятся такие, в которых содержатся указания, адресованные конкретному субъекту, и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу.
К примеру, к таким актам относится выдача разрешений (лицензий) гражданам и организациям, которая влечет возникновение новых прав и обязанностей. Так, милиция в соответствии с законодательством выдает лицензии на приобретение, разрешения на хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются.
С этими актами управления милиции связывается также осуществление надзора (контроля) за соблюдением установленных правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов.
Важное значение среди индивидуальных актов управления милиции имеет регистрация юридически значимых фактов. Регистрация — это официальное констатирование в соответствующих записях (отметках) милиции определенных фактов, имеющих непосредственное отношение к обеспечению установленного порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, в целях их учета, документального оформления и последующего контроля. Службы милиции общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством регистрируют авто-, мототранспорт индивидуальных владельцев, а также предприятий, учреждений и организаций, огнестрельное оружие. С фактом регистрации нормы права связывают определенные юридические последствия (право на управление конкретным транспортным средством (его эксплуатацию), право на хранение, ношение и использование огнестрельного оружия, реализацию других субъективных прав).
В качестве самостоятельной правовой формы административной деятельности рассматривают также заключение административных договоров. К числу таких административных договоров можно отнести: контракт о службе в органах внутренних дел, договор на охрану объекта силами подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
По сфере правоприменения индивидуальные акты управления подразделяются на: а) внутриорганизационные и б) внешневластные.
Путем издания внутриорганизационных актов управления вышестоящие органы и должностные лица милиции руководят подчиненными аппаратами и сотрудниками, осуществляют расстановку кадров, конкретизируют функциональные обязанности сотрудников, применяют меры поощрения, налагают дисциплинарные взыскания и т. п.
Во внешневластной административной деятельности акты милиции являются средством реализации юридически-властных государственных предписаний, формой закрепления действий работников милиции, решения поставленных перед ними задач. Посредством актов управления милиция осуществляет свои функции, в них находит выражение процесс исполнительной и распорядительной деятельности.
Иные юридически значимые действия. Содержанием иных юридически значимых административных действий милиции является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам или лицам, но без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе выступают в качестве необходимого условия для наступления указанных правовых последствий независимо от того, были они направлены на эти последствия или нет. Примерами таких действий, ежедневно совершаемых службами милиции и их сотрудниками, являются: документирование (выдача служебных удостоверений личности сотрудникам милиции, составление протокола об административном правонарушении, об административном задержании, протокола личного досмотра), служебное аттестование, принятие присяги и др.
Документирование — официальное удостоверение надлежащим образом оформленных в документах милиции определенных фактов, событий и состояний, имеющих юридическое значение, в целях их доказательства (подтверждения). В административной деятельности это выражается в выдаче гражданам удостоверений на право управления автомототранспортом, различных официальных справок, фиксации противоправных действий, фиксации применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и др. В отличие от актов управления юридически значимые документы имеют лишь формально доказательственное значение. Юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение правоотношений, являются фиксируемые в документах события или действия, а не сами документы.
Служебное аттестование — это персональная характеристика практической деятельности лиц начальствующего состава органов внутренних дел (милиции) за определенный период с соответствующими выводами. Аттестование само по себе не изменяет служебно-правового положения аттестуемого, но в соответствии с действующими ведомственными инструкциями вывод по аттестации (к примеру, рекомендации для перемещения на вышестоящие или равнозначные должности, направления на учебу, о понижении в должности и увольнении) может служить основанием для издания актов о перемещении по службе, изменении размера должностного оклада.
Поскольку в иных юридически значимых административных действиях милиции правовое значение имеет сам факт их совершения, то их могут совершать лица начальствующего состава и служащие милиции, тогда как акты управления принимают только полномочные должностные лица и представители власти.
Неправовые формы. К неправовым формам административной деятельности органов внутренних дел (милиции) относятся:
1) организационные действия;
2) материально-технические действия.
В отличие от правовых форм административной деятельности милиции, неправовые формы сами по себе не влекут за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений для лиц, к которым они обращены. Юридическим результатом этих форм является сам факт их осуществления. Они являются необходимыми элементами любой управленческой деятельности.
Организационные действия выражаются в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей, в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями в целом между собой и гражданами (объединениями граждан), проведении совместных мероприятий, в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом подразделений и гражданами. В ходе этих организационных действий до адресата доводится необходимая управленческая информация, осуществляется непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления. В частности, сущность внешне организационных действий состоит в привлечении граждан и общественных объединений к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем разъяснения сущности и значения правовых актов, проведения отчетов сотрудников перед населением, участия в собраниях трудовых коллективов.
К материально-техническим действиям относятся такие операции, совершение которых является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правоустановительной деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресно-справочная работа и т. п.).
Эти действия играют важную роль в получении, обработке, передаче и хранении информации, ведении статистического и оперативного учета. Посредством их производится подготовка всевозможных справок, обзоров, ориентировок, размножение различных материалов, хранение и оформление документов, ведутся картотеки на определенные категории лиц, осуществляется хозяйственное и техническое обслуживание подразделений и служб, выдача, прием табельного оружия, специальных средств принуждения и специальных технических средств.
В большинстве случаев порядок осуществления перечисленных действий и операций урегулирован нормами права[12], а сами они входят в число служебных обязанностей сотрудников милиции. Поэтому за уклонение от совершения этих действий и операций, нарушение установленного порядка и правил их осуществления, виновные могут быть привлечены к установленной законом ответственности (например, дисциплинарной).
Заключение
Милиция призвана обеспечить личную безопасность граждан; предупреждать и пресекать преступления и административные правонарушения; раскрывать преступления; охранять общественный порядок и обеспечивать общественную безопасность; оказывать гражданам, должностным лицам, юридическим лицам и общественным объединениям помощь в осуществлении их законных прав и интересов.
Милиция подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.
Криминальная милиции предупреждает, пресекает и раскрывает преступления, осуществляет розыск лиц, скрывающихся от следствия и суда, то есть осуществляет оперативно-розыскную работу.
Осуществление административной деятельности в основном лежит на милиции общественной безопасности. Ее деятельность более многообразна, чем деятельность криминальной милиции.
Первое место в деятельности милиции общественной безопасности занимает административная деятельность по охране общественного порядка, организации безопасности дорожного движения.
Важная роль отводится и уголовно-процессуальной деятельности: милиция общественной безопасности ведет прием и проверку заявлений и сообщений о преступлениях, отнесенных законом к компетенции органов дознания, осуществляет расследование уголовных дел о таких преступлениях и подготовку материалов в протокольной форме, исполняет поручения следователя о производстве следственных действий, содержит в изоляторах временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц.
Большое значение имеет также деятельность милиции общественной безопасности по выдаче лицензий на занятие частной детективной и охранной деятельностью, на ношение и хранение огнестрельного и газового оружия.
Практически все подразделения милиции общественной безопасности своей деятельностью осуществляют профилактику правонарушений.
В заключении следует отметить, что деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности. Для осуществления своей деятельности милиция наделена весомыми юридически властными полномочиями, которые она обязана использовать без унижения достоинства человека.
Литература
1. Закон Российской федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (в ред. 09.05.2005 г.) П.9-11 ст. 10.
2. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. 28.06.2005 г.)
3. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2005 г.)
3. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 30.09.2002 г.)
5. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
6. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.
7. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452.
8. Приказ МВД России от 20 ноября 2004 г. № 755 «Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России» (в ред. от 07.02.2005 г.)
9. Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД РФ» (в ред. от 28.12.2003 г.)
10. Приказ МВД РФ от 28 февраля 2005 г. № 132 "Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 25, 20.06.2005.
11. Инструкцию по документационному обеспечению управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденную Приказом МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987 «О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации».
12. Приказ МВД России от 9 января 2003 г. № 15 «Об организации планирования в системе МВД России».
13. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В.П. Сальникова. В 2 ч. Ч. 1. – М.: ЦОКР МВД России. 2005. Глава 10.
14. Административная деятельность органов внутренних дел (милиции). Ч. 2: Учебное пособие. — М.: ЮИ МВД России, 1995.
15. Послание президента РФ Д.А.Медведева федеральному собранию от 01.12.2010 года ( Российская газета №271 от 01.12.2010 года)
16. Федеральный закон №398 от 28.12.2010 года «о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу усиления контроля в сфере гражданского оружия».
17. Директива МВД РФ №2 ДСП от 01.12.2010 года «о приоритетных направлениях деятельности ОВД и внутренних войск МВД России, ФМС России в 2010 году и задачах на 2011 год.
18. Приказ МВД РФ №77 от 15.02.2010 года «о дополнительных мерах по реализации указаний президента РФ от 24.12.2009 года №1468.
[1] Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник. — М.: МЮИ МВД России, изд-во «Щит-М». 1999. С. 214—216.
[2] Конклюдентные действия (от лат. concludere — «заключать», «делать выводы») — это поведение лица, которое свидетельствует о его намерении вступить в правоотношение, совершить сделку. Это косвенный способ выражения воли не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении.
[3] Административная деятельность органов внутренних дел (милиции). Ч. 2: Учебное пособие. — М.: ЮИ МВД России, 1995. С. 8.
[4] Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. — М., 1968. С. 38.
[5] Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».
[6] Пп. 4. п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927.
[7] Утвержден Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.
[8] Утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452.
[9] Приказ МВД РФ от 28 февраля 2005 г. № 132 "Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти".
[10] Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1999. № 8. Ст. 1026.
[11] См. подробнее: приказ МВД России от 9 января 2003 г. № 15 «Об организации планирования в системе МВД России».
[12] См., например: Инструкцию по документационному обеспечению управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденную Приказом МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987 «О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации».
