Не только не исключено, а, напротив, более реально, что подобными договорами либо обладающими их признаками будут оформляться функции федеральных агентств по оказанию государственных услуг.
Административный договор не является и не может быть аналогом гражданского или трудового договора, несмотря на то, что их участниками могут быть одни и те же субъекты. Административный договор отличается от указанных договоров совокупностью следующих наиболее существенных признаков:
а) административный договор (соглашение) — это правовая
форма организации осуществления принятых на себя его сторонами задач, функций,
полномочий, направленная на достижение
определенных хозяйственных, социально-культурных, организационных и иных
результатов. Вне сферы его применения находятся эквивалентно-возмездные
имущественные и трудовые отношения, регулируемые соответственно гражданским и трудовым
правом. Его главная цель-обеспечение удовлетворения публичного интереса либо
сочетаемого с ним частного интереса (например, договор охраны квартиры
гражданина с органом внутренних дел);
б) субъектами наиболее типичного варианта административного договора являются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления например, соглашение федерального органа исполнительной власти с аналогичным органом субъекта РФ о передаче ему осуществления части полномочий). Однако его субъектами могут быть не только управленческие структуры, но и коммерческие и некоммерческие организации. Например, в спонсорских отношениях спонсор может предусмотреть достижение определенного результата, условия и порядок использования предоставляемых им денежных средств либо материально-технических ресурсов. Известны соглашения между компетентными органами (должностными лицами ряда субъектов РФ с РАО ЕЭС о реформировании энергетических систем, администрацией Кемеровской области, с РАО "Российские железные дороги". Это значит, что административным договором могут с оформляться не только горизонтальные управленческие (хотя это главная сфера его применения), но и другие отношения организационного характера, не являющиеся управленческими в прямом смысле этого слова;
в) административный договор является правовой формой реализации его участниками лишь их административной правосубъектности. Соглашения с участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в которых они выступают как носители специальной гражданской либо трудовой правоспособности, являются не административными, а, соответственно, гражданскими и трудовыми договорами;
г) административный договор может заключаться между субъектами,
находящимися не только на "равном", но и не на "равных"
правовых уровнях, в том числе и выполняющих одинаковые профильные управленческие
задачи, иными словами, между вышестоящим и нижестоящими органами, как
входящими, так и не входящими в его единую систему (например, федеральным органом
"исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ.
Принципиально и безусловно лишь то, что административный договор возникает на
добровольной основе и стороны данного договора юридически равноправны. Он не
может быть
юридической формой подмены слабой стороны более сильной. Фактически такая
неправомерная ситуация может возникнуть особенно в случаях, когда затрагивается
сфера совместного ведения РФ и ее субъектов либо исключительно ведения
субъектов РФ, например, при осуществлении реформирования образования в стране.
Однако если юридическим "стержнем" соглашения предусматривается властное подчинение одной стороны другой в процессе его осуществления, то оно не может быть признано договором. Подобного рода соглашения нельзя исключать; они могут быть целесообразны для концентрации усилий на выполнении определенных задач, но лишь как специфическая форма взаимодействия юридически неравноправных субъектов;
д) субъект управления заключает административный договор в пределах и в порядке реализации своей компетенции и преследует цель выполнения задач, входящих в сферу его управленческой деятельности. Содержание административного договора должно быть ориентировано на обеспечение прежде всего публичного интереса;
е) административный договор от имени органа исполнительной власти и местного самоуправления подписывает уполномоченное должностное лицо в порядке реализации предоставленной ему компетенции. В установленных случаях его проект подлежит обязательному предварительному рассмотрению и одобрению;
ж) административный договор выполняет своего рода трансмиссионную функцию, может служить предпосылкой заключения договоров, как однотипных с ним, так и гражданско-правовых. Например, спонсорское финансирование строительство какого-либо хозяйственного либо иного объекта одного субъекта РФ на территории другого заинтересованного субъекта РФ по согласованию с его администрацией может повлечь за собой заключение договоров подряда и др.;
з) споры, возникающие из административных договоров, разрешаются путем переговоров заинтересованных сторон, использования согласительных процедур, а в случае не достижения согласия — судом.
В настоящее время к разновидностям административного договора можно отнести следующие типы соглашений, контрактов.
Ряд признаков, характерных для административного договора, закреплен в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ". Хотя этот закон различает понятия "договор" и "соглашение", признавая их формами решения разных вопросов, но, по существу, закрепляет также их общие основные признаки.
Как уже сказано, соглашение — правовая форма передачи осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и, наоборот, органами исполнительной власти субъектов РФ аналогичным федеральным органам.
Следовательно, сторонами соглашения являются соответствующие органы исполнительной власти; его предмет — передача осуществления части полномочий. К другим условиям относятся условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материальная и финансовая основы осуществления их; формы взаимодействия и сотрудничества сторон при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с его исполнением. Соглашение может предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, возможность его одностороннего расторжения и возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим его исполнением.
Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ. Одобренный Правительством РФ проект соглашения подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ. Формами административного договора являются также контракты, заключаемые при поступлении на государственную службу, замещении должностей руководите лей унитарных предприятий.
Практикуются организационные соглашения между органами государственного управления и хозяйствующими субъектами о совместных мероприятиях, направленных на решение хозяйственных, социально-культурных задач, например, соглашения субъектов РФ с неподчиненными предприятиями транспорта о совершенствовании транспортного обслуживания их населения, а также предприятий и учреждений.
Получают распространение организационные соглашения между субъектами в лице их уполномоченных органов управления о сотрудничестве в тех или иных областях, например, о проведении ярмарок, дней культуры и т. д.
Соглашениями договорного типа могут оформляться отношения между государственными органами и муниципальными образованиями. Они вполне совместимы с принципами местного самоуправления и могут способствовать его реальному осуществлению.
Заключение контрактов предусматривается законодательством при замещении государственных должностей государственной службы. Элементы трудового и административного договоров совмещаются в контрактах, заключаемых при замещении должностей руководителей унитарных предприятий.
Особую разновидность контрактов представляют собой государственные контракты. Государственный контракт — своеобразная форма реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах. Государственные контракты как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт - так он определяется в законах; одной из его сторон является государство в лице его уполномоченного органа — предприятия, учреждения; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует лишь коммерческие цели; государственный; заказчик выступает обязанной стороной; заказчик имеет права по отношению к исполнителю заказа и несет перед ним обязанности, предусмотренные законом; в установленных законом случаях его заключение обязательно как для государственного заказчика, так и для поставщика товаров, работ, услуг — исполнителя заказа.
§2.2 Классификация правовых актов управления
Правовые акты управления могут быть классифицированы по различным критериям. По юридическим свойствам различают нормативные и индивидуальные (административные) правовые акты управления.
Нормативным правовым актом называется акт, содержащий юридические нормы. Следовательно, его сущность предопределяется юридическими свойствами правовой нормы, ее особыми регулятивными свойствами. Отсюда вытекают особое и многогранное значения нормативных правовых актов в регулировании общественных отношений в различных сферах, ибо могут содержать нормы различных, а не только административного, отраслей права.
В частности, нормативным актам принадлежит важная роль в организации и, особенно в непосредственном практическом осуществлении государственного управления.
С их помощью конкретизируется или устанавливается административно-правовое положение субъектов управленческих отношений, регламентируются взаимоотношения между ними. Они выступают правовой основой для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений и т. д.
Индивидуальные административные акты являются актами
применения правовых норм. Сами они не содержат таких норм, представляют собой
персонифицированные, принимаемые по конкретным вопросам, правовые предписания.
Такие акты принимаются на основе общих правил, содержащихся в нормативных актах,
и влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых
отношений. В этом смысле они — разновидность юридических фактов.
Индивидуальные акты в большей степени, чем нормативные, отвечают требованиям оперативного управления, но их использование не должно вести к необоснованному администрированию.
Примером нормативных правовых актов являются правила приема в вузы, а индивидуального акта — приказ о зачислении конкретного лица в вуз.
Юридическую природу нормативного правового акта определяет наличие в нем правовых норм, обязательных для исполнения прежде всего теми, на кого распространяется их действие, а не его адресат[6], который может быть конкретным — индивидуальным, например, законы и положения об отдельных органах исполнительной власти имеют соответствующего конкретного (индивидуального) адресата, всегда являются нормативными правовыми актами. Поэтому следует признать ошибочными, хотя и редко встречающимися случаи, когда к нормативным не относятся правовые акты, содержащие нормы права, на том основании, что они адресованы индивидуальному субъекту[7].
