значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навколишньому природному середовищі.
Ці підстави, безумовно, відбивають усі можливі обставини, виникнення яких дозволяє ставити питання про оголошення окремих місцевостей зоною надзвичайної екологічної ситуації. Проте визначені ці підстави недостатньо чітко, має місце неузгодженість з іншими законодавчими актами. Останнє, зокрема, виявляється в пункті 1 статті 5 даного Закону, у якій ідеться про “перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища”. Такі гранично допустимі норми чинним законодавством не передбачаються. Натомість критерії якості навколишнього природного середовища, його окремих елементів закріплено системою екологічних нормативів, застосування яких передбачено статтею 33 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Центральне місце серед зазначених екологічних нормативів займають нормативи екологічної безпеки щодо гранично допустимих: концентрації забруднюючих речовин у воді, повітрі, ґрунті; рівня акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє природне середовище; вмісту шкідливих речовин у продуктах харчування та тваринних кормах. Нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі та рівні шкідливих фізичних впливів на нього є єдиними для всієї території України. Саме про нормативи екологічної безпеки й мало б ітися в пункті 1 статті 5 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”.
Звертає на себе увагу й відсутність належної чіткості у визначенні підстав для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Це пов’язане насамперед із застосуванням неконкретних критеріїв у визначенні відповідних підстав: “значне перевищення гранично допустимих норм”, “заподіяння значної матеріальної шкоди”, “негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території”, “суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення”, “значне збільшення рівня захворюваності”. У наведених прикладах виникають, зокрема, такі запитання: яке перевищення гранично допустимих норм може визнаватися значним (у десять, п’ятдесят, сто разів?); яка площа місцевості чи адміністративно-територіальна ланка (село, місто, район, область) має свідчити про значну територію, на якій сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі; який зміст вкладається у вираз “суттєво обмежують або обмежують проживання населення” (не можна споживати місцеві продукти, воду?); яка динаміка захворюваності населення має свідчити про її (захворюваності) значне збільшення?
Очевидною є певна неузгодженість між окремим підставами оголошення місцевості зоною надзвичайною екологічною ситуацією. Так, однією з таких підстав є “виникнення реальної загрози життю та здоров’ю великої кількості людей”. Зазначена загроза має місце в усіх випадках, коли перевищуються нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин на певній території. Тож у запропонованій редакції пункту 1 статті 5 розглядуваного Закону посилання на значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища є зайвим, оскільки іманентно ця обставина присутня у “виникненні реальної загрози життю та здоров’ю”. Інакше кажучи, будь-яке перевищення нормативів екологічної безпеки створює загрозу для життя і здоров’я людини, а тому спричиняє застосування до винних осіб санкцій адміністративного, кримінального, матеріального, дисциплінарного характеру в порядку, установленому законодавством.
Викликає зауваження і така підстава, як “заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам”. Зазначена підстава не завжди може свідчити про виникнення саме надзвичайної екологічної ситуації. Наприклад, після землетрусу, у якому постраждало місто, лишаються тільки зруйновані будинки, інші споруди, об’єкти інженерної та соціальної інфраструктури. Негативні ж природні прояви в цьому випадку можуть тривати незначний час (декілька годин протягом однієї чи декількох діб), а потім зникають. З огляду на зазначене не можна розглядати матеріальну шкоду юридичним і фізичним особам як самостійну підставу для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Вона може бути лише додатковою ознакою, що характеризує руйнівний вплив стихійних сил природи, техногенних чи інших факторів на стан навколишнього природного середовища відповідної місцевості.
Неприйнятним є й положення пункту 2 статті 5 розглядуваного Закону, який визначає підставою для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації значну матеріальну шкоду, що заподіяна навколишньому природному середовищу. Очевидно, що в даному випадку наголос слід було б робити не на матеріальній (точніше, економічній), а на екологічній шкоді. Майнова шкода, як відомо, посягає на майнові інтереси природокористувача. Її безпосередній об’єкт заподіяння – право власності держави, територіальних громад, громадян, юридичних осіб на товарно-матеріальні цінності, майнові блага, прибутки, що отримуються від експлуатації природних ресурсів.
Ця шкода проявляється в заподіянні майнової шкоди у вигляді загибелі, знищення, пошкодження майна і збитків, що викликані неотриманням прибутків від використання природного об’єкта в господарських цілях, які природокористувач мав би за нормальних умов виробництва, а також невиробничі витрати на ліквідацію наслідків заподіяної шкоди та відновлення порушеного матеріального стану. Відшкодовується матеріальна шкода за нормами цивільного й екологічного законодавства (див. статтю 69 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”).
Екологічна шкода, на відміну від матеріальної, безпосереднім об’єктом свого посягання має природне середовище, її природні процеси обміну і, отже, екологічні інтереси суспільства в чистому, продуктивному, генетично різноманітному природному середовищі перебування. Проявляється ця шкода в різноманітних формах: забруднення довкілля, виснаження екологічних ресурсів природи, порушення обмінних зв’язків між окремими елементами природного середовища, руйнування екологічних систем природи тощо.
Головна особливість екологічної шкоди полягає в наявності таких втрат у навколишньому природному середовищі, які є невідновними, чи відносно відновними чи важко відновними втратами, відтворення яких потребує тривалого часу.
Саме наявність екологічної шкоди дає підстави для прийняття рішення про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Ця обставина і має знайти належне відображення в законодавстві про надзвичайні екологічні ситуації.
Слід акцентувати увагу на порядку оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації.
Законодавством (стаття 6 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”) передбачено, що окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки та оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України.
Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів із дня звернення Президента України.
Кабінет Міністрів України вносить подання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, який відає питаннями екологічної безпеки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування або з власної ініціативи.
У статті 6 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" визначено також положення, що мають міститися в Указі Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. До них відносяться:
обставини, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації;
обґрунтування необхідності оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації;
межі території, яка оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації;
заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в зоні надзвичайної екологічної ситуації;
основні заходи, що запроваджуються для подолання наслідків надзвичайної екологічної ситуації;
обмеження на певні види діяльності в зоні надзвичайної екологічної ситуації;
час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації, і строк, на який ця територія оголошується такою зоною.
Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації має, відповідно до законодавства, негайно доводитися до відома населення через засоби масової інформації та систему оповіщення цивільної оборони.
Згідно зі статтею 9 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України на пропозицію Ради національної безпеки та оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України в разі усунення обставин, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, виконання заходів, які необхідно було здійснити для нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації.
Припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації має готуватися з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.
Згідно з законодавством дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації призводить до того, що така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації.
Установлено також, що межі території, яка оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації, можуть бути змінені з дотриманням вимог, закріплених статтею 6 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”.
Застосування зазначених законодавчих положень можна проілюструвати на прикладі Указу Президента України "Про оголошення окремих районів та міст Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей зоною надзвичайної екологічної ситуації" (Указ затверджено Законом № 2146-III від 14 грудня 2000 р.). Відповідно до нього окремі райони та міста Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей оголошувалися зоною надзвичайної екологічної ситуації з огляду на катастрофічні масштаби руйнування та пошкодження систем електро- та теплозабезпечення, транспортних мереж, систем зв’язку, що призвело до істотного погіршення умов життєдіяльності населення, ускладнення господарської діяльності, знищення частини лісових та інших природних комплексів, сільськогосподарських угідь і насаджень, заподіяння іншої шкоди в окремих районах і містах Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей унаслідок руйнівного впливу стихійних сил природи наприкінці листопада – на початку грудня 2000 року.
В Указі містяться доручення Кабінету Міністрів України щодо виділення додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для проведення першочергових заходів, пов’язаних з нормалізацією умов проживання населення та господарської діяльності, відшкодуванням заподіяних збитків та повним завершенням аварійних і відновлювальних робіт у зоні надзвичайної екологічної ситуації; установлення жорсткого контролю за цільовим використанням фінансових та інших матеріальних ресурсів, які виділяються для виконання робіт щодо нормалізації ситуації у зоні надзвичайної екологічної ситуації; вирішення в установленому порядку питання щодо відстрочення платежів відповідних підприємств, установ, організацій і громадян до державного бюджету у зв’язку з особливими обставинами, що склалися; ужиття невідкладних заходів щодо забезпечення оперативної поставки продукції електростанцій з автономним режимом роботи та інших механізмів, створення, у разі потреби, необхідних виробництв для повного матеріально-технічного забезпечення аварійних і відновлювальних робіт у зоні надзвичайної екологічної ситуації.
