2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
2.1 Понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства
В связи с бурным развитием бюджетного законодательства Российской Федерации в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства. До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе Российской Федерации «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе[8].
С принятием Бюджетного кодекса ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства (бюджетная ответственность) является одной из разновидностей финансовой ответственности, поэтому обладает всеми важнейшими признаками последней. В первую очередь это проявляется в общности оснований ответственности, санкций, последствий их применения и процессуальных форм.
Бюджетная ответственность наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение).
Названная ответственность установлена нормами бюджетного законодательства. В частности, нормы об ответственности за нарушения бюджетного законодательства содержатся в бюджетном кодексе Российской Федерации и законах о бюджетах. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административных правонарушений и преступлений, предусматривается соответственно законодательством об административных правонарушениях и уголовным законом[9].
Противоправное поведение в бюджетной сфере влечет определенные лишения имущественного или личного характера в результате применения к нарушителю соответствующих мер. В бюджетном законодательстве они именуются мерами принуждения за нарушение бюджетного законодательства. В соответствии со ст. 282 бюджетного кодекса Российской Федерации к таковым относятся:
— предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
— блокировка расходов;
— изъятие бюджетных средств;
— приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
— начисление пени;
— наложение штрафа.
Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, есть не что иное, как санкции, одни из которых носят правовосстановительный, а другие — штрафной (карательный) характер. Например, к первым относятся блокировка расходов, приостановление операций по счетам, изъятие бюджетных средств и пени, а ко вторым — штраф.
Привлечение к ответственности за бюджетные правонарушения осуществляется в особой процессуальной форме. Соответствующие процедуры предусмотрены бюджетным законодательством. Непосредственное применение мер принуждения осуществляется органами Федерального казначейства и органами, исполняющими бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.
Ответственность за нарушения бюджетного законодательства (бюджетная ответственность) может быть определена, как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпеть лишения имущественного или личного характера в результате применения к нему государством в лице органов, исполняющих бюджеты, соответствующих мер принуждения.
2.2 Понятие и составы нарушений бюджетного законодательства
Нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение) как разновидность финансового правонарушения обладает всеми основополагающими признаками правонарушения. В частности, нарушение бюджетного законодательства является противоправным, антиобщественным, виновным и наказуемым.
В соответствии со ст. 281 бюджетного кодекса Российской Федерации нарушение бюджетного законодательства — это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным кодексом Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, влекущее применение к нарушителю мер принуждения[10].
Бюджетное правонарушение налицо в том случае, когда имеются все признаки его состава, включая объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону.
Объект нарушения бюджетного законодательства составляют общественные отношения, складывающиеся по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением бюджетов.
Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия). В соответствии со ст. 283 бюджетного кодекса Российской Федерации таковыми действиями (бездействием) признаются:
— неисполнение закона (решения) о бюджете;
— нецелевое использование бюджетных средств;
— неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
— неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
— несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
— несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
— несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
— несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
— несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
— несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
— несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;
— несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему;
— несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов и др.
Указанный перечень не является исчерпывающим. В качестве нарушений бюджетного законодательства могут рассматриваться и другие действия (бездействие).
Круг субъектов нарушений бюджетного законодательства достаточно специфичен. Наряду с получателями бюджетных средств, кредитными организациями, их руководителями, к ним также относятся органы государственной власти и местного самоуправления, ответственные за исполнение соответствующих бюджетов, и лица, их возглавляющие.
Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, однако его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, равно как и несвоевременный их возврат и т.д., могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.
Нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Если при выделении средств из федерального бюджета формулируются две (промежуточная и конечная) или несколько целей, для признания использования средств целевым необходимо достижение каждой из них. Если одна или несколько из поставленных целей не достигнуты, то использование средств, выделенных из федерального бюджета, следует признать нецелевым. Примерами нецелевого использования бюджетных средств при финансировании, кредитовании, передаче средств в управление являются:
— направление этих средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи;
— осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки;
— расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (на приобретение товарно-материальных ценностей, на расходование средств, а также отсутствие авансовых отчетов и т. п.);
— недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета;
— расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Минфином России (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.). Суммой нецелевого использования является в этом случае сумма перерасхода.
Нецелевым использованием средств, выделенных из федерального бюджета, при котором происходят события, обязанность предотвращения которых вменена пользователю этих средств, является убыль сверх норм материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета[11].
В организациях, основная деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованием признается:
— использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов;
— расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (перераспределение средств с одного кода экономической классификации на другой).
Подобные нарушения бюджетного законодательства согласно ст. 289 бюджетного кодекса Российской Федерации влекут изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет в соответствии со ст. 290 бюджетного кодекса, изъятие в бесспорном порядке соответствующих бюджетных средств, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки[12]. Кроме того, подобные действия влекут сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей.
Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, имеет последствием вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст. 292).
В ст. 293 бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается ответственность за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. В частности, неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств влечет выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования.
