Несомненно, опыт Литвы заслуживает изучения и осмысления и может в определенной степени быть учтен при обсуждении реформирования системы принудительного исполнения России.
Изучив зарубежный опыт функционирования органов принудительного исполнения, латвийские законодатели в качестве основы формируемого нового института судебных исполнителей взяли французскую модель исполнения.
В настоящее время система принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов России характеризуется тем, что отдельные функции, весьма значимые для процесса принудительного исполнения, переданы организациям и лицам, не входящим в систему государственных органов и органов местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, подобное сочетание публично-правового и частноправового начал в исполнительном производстве "позволяет сосредоточиться государственным органам - Федеральной службе судебных приставов - на публично-правовых функциях, а именно принудительном исполнении, привлекая в данную сферу коммерческие организации, которые в конечном счете работают под контролем государства, поскольку заинтересованные лица всегда вправе обратиться в случае нарушения или оспаривания их прав и законных интересов с иском в суд". Представляется, что такая либерализация института принудительного исполнения привела лишь к значительному увеличению расходов на исполнение, разрастанию структур, которые мало заинтересованы в повышении эффективности исполнения судебных и иных юрисдикционных актов. Налицо высокий уровень криминализации приватизированного сегмента в сфере исполнительного производства, в частности, реализация арестованного имущества в настоящее время фактически находится вне контроля государства и не отвечает интересам ни взыскателей, ни должников.
При разработке проекта Исполнительного кодекса большинство членов рабочей группы пришли к выводу о преждевременности нормативной реализации идеи об организации профессии судебного пристава-исполнителя в форме либеральной, свободной деятельности, когда государство снимет с себя бремя финансирования и имущественной ответственности за деятельность судебных приставов-исполнителей, а ограничивается лишь функциями лицензирования, контроля, установления правил принудительного исполнения. Вместе с тем было высказано суждение о том, что в будущем такая концепция при наличии всех предпосылок (экономических, социальных, политических и др.) может быть реализована в России).
Мнение о возможности "приватизации" отдельных видов правореализационной и правоприменительной деятельности, в том числе и в сфере исполнительного производства, было впервые высказано В.В. Ярковым. Он полагает, что "приватизация правоприменительной деятельности является одним из наиболее перспективных направлений развития системы гражданской юрисдикции", а "в дальнейшем и сама система исполнения может быть организована аналогично системе нотариата", и отмечает, что "приватизация" сферы нотариата при сохранении публичного контроля уже привела к тому, что потребности в нотариальных действиях практически полностью удовлетворены.
Е.Н. Кузнецов, развивая идеи В.В. Яркова о возможной "приватизации" в сфере исполнительного производства и исследовав статус судебного исполнителя во Франции, пришел к выводу о целесообразности установления в России статуса французских судебных исполнителей как "свободных профессионалов", поскольку такая система исполнительного производства более эффективна в связи с прямой заинтересованностью судебных исполнителей в быстром, правильном и полном взыскании долга. Данный автор предлагает в качестве эксперимента предоставить самостоятельный статус некоторым судебным исполнителям, выведя их из системы органов государственной власти.
С предложением "допустить в исполнительный процесс частный элемент - частных приставов, исполняющих юрисдикционные акты по договору", выступала О.В. Исаенкова, но, предвидя неизбежную критику, она не предложила проект соответствующего закона.
На наш взгляд, предпосылки для внедрения частной модели добровольного и принудительного исполнения юрисдикционных актов, или, пользуясь предложенной В.В. Ярковым терминологией, для "приватизации" в сфере исполнительного производства, в России уже имеются.
Наиболее приемлемой представляется организация системы добровольного и принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов по типу института адвокатуры, а не института нотариата.
3.2 Совершенствование порядка исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны
В Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2008-2010 гг. одними из основных принципов бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. и дальнейшую перспективу названы повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе и усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов.
Одним из ярких примеров, демонстрирующих взаимозависимость этих явлений, является процесс исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ Об исполнительном производстве условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определен в Бюджетном кодексе РФ, где установлена зависимость порядка исполнения судебных актов от правовой природы возникновения обязательства: в первом случае это денежное обязательство бюджетного учреждения, во втором - обязательство вследствие причинения вреда и иные иски к казне.
По указанному основанию организация исполнения судебных актов возлагается:
- на орган Федерального казначейства, в котором должнику открыты и ведутся лицевые счета получателя средств федерального бюджета и в который направляется судебный акт; исполнение осуществляется за счет имеющихся лимитов бюджетных обязательств / объемов финансирования должника либо - в случае их недостаточности - за счет средств федерального бюджета, выделяемых должнику вышестоящим распорядителем для исполнения судебного акта;
- на Министерство финансов РФ, исполняющее судебное постановление за счет средств федерального бюджета, которые предусмотрены для исполнения судебных актов законом о бюджете на соответствующий год.
Несмотря на имеющиеся процедурные различия, по своему экономическому содержанию механизмы взыскания однородны. Производя взыскание как за счет казны, так и за счет средств федерального бюджета, конечные правоприменители - Минфин России и Федеральное казначейство - осуществляют выплаты из ассигнований, предусмотренных для исполнения судебных актов законом о бюджете на соответствующий год.
Рис. 3.1 - Действующий механизм исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание с казны Российской Федерации
Необходимо отметить, что определение понятия «казна» в Гражданском кодексе РФ дано в отрыве от реального бюджетного устройства и правового положения федерального имущества. Не способствуют пониманию правовой природы казны и противоречивые нормы Кодекса, определяющие казну и как субъект, и как объект правоотношений. Поэтому данное Гражданским кодексом определение казны неактуально для органа, исполняющего судебные акты, которые предусматривают взыскание за счет средств казны. Для конечного правоприменителя указание в резолютивной части судебного акта на взыскание за счет средств казны является своего рода маркером средств федерального бюджета - целевой статьи, по которой отражаются расходы по исполнению судебных актов.
Вместе с тем последствия, обусловленные совокупностью исполнения судебных актов и представлением Российской Федерации Минфином России, имеют принципиальное значение для системы исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы страны. Если предъявление исполнительного листа к счету бюджетного учреждения является дисциплинирующим воздействием и мерой реагирования на неисполнение им своего обязательства, то в случае взыскания вреда, причиненного тем же бюджетным учреждением - органом государственной власти, механизм обратной связи полностью нивелирован и подменен обязанностью Минфина России представлять интересы Российской Федерации в суде с последующим исполнением судебного акта. Таким образом, в механизме исполнения судебных актов имеется источник принципиальных противоречий, обусловленных возложением на Минфин России гражданским и бюджетным законодательством взаимоисключающих функций:
- правоустанавливающей функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию порядка исполнения судебных актов по данной категории дел;
- функции представителя Российской Федерации по делам о взыскании вреда и иным искам к казне в суде;
- функции органа, исполняющего судебные акты.
Это обусловливает отсутствие мотивации и соответственно неэффективность представления главными распорядителями средств федерального бюджета и подведомственными получателями интересов Российской Федерации в суде.
Для причинителей вреда - органов государственной власти казна стала бездонной бочкой, где исчезают все судебные акты, порождаемые реализацией их властных полномочий. Более того, Минфин России и территориальные органы Федерального казначейства выступают в роли бесплатных адвокатов правоохранительных и силовых ведомств, которые, не имея прямого процессуального интереса, допускают ненадлежащее представление интересов Российской Федерации в суде, поскольку взыскание в любом случае будет произведено с Минфина России за счет казны и не повлечет за собой никаких негативных последствий.
В этих условиях представление интересов Российской Федерации по делам о признании незаконными действий правоохранительных и ряда других органов, являющихся основными причинителями вреда, объективно не может быть надлежащим ни с точки зрения качества, ни с точки зрения организации в силу того, что Минфин России и Федеральное казначейство не в состоянии оценить правомерность их действий для выработки обоснованной позиции в суде.
В судах общей юрисдикции подобная ситуация доведена до абсурда: судьи самостоятельно, вопреки волеизъявлению истца о взыскании вреда с органа, причинившего вред, в качестве ответчика привлекают Минфин России, причем нередки случаи, когда министерство узнает о произведенном взыскании из предъявленного исполнительного документа.
В действующем законодательстве предусмотрен инструментарий, позволяющий добиться существенного усиления ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за эффективность бюджетных расходов и повысить эффективность исполнения судебных актов. Так, ст. 125 ГК РФ дает государственным органам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам в рамках компетенции, которая установлена актами, определяющими статус этих органов, а также по специальному поручению право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
