История принятия этого правового акта стала, возможно, наиболее драматичной законодательной коллизией за всю работу Государственной думы. Начавшись уже в 1993 году, работа над новым Земельным кодексом продолжалась в течение восьми лет. Летом 1994 года в нижнюю палату парламента Правительством РФ и фракцией «Выбор России» были внесены два законопроекта, но, ни один из них не набрал необходимого числа голосов. В 1995 году состоялось новое голосование по правительственному варианту проекта, доработанному в Комитете ГД по аграрным вопросам с учетом многочисленных замечаний, высказанных субъектами Федерации, различными министерствами, депутатскими объединениями.
Принять Земельный кодекс удалось лишь в 1996 году Государственной думе второго созыва, однако его концепция, не предусматривавшая куплю-продажу и залог земель, не устроила Совет Федерации, предложивший создать согласительную комиссию для преодоления возникших между палатами разногласий. После многомесячных ожесточенных споров законопроект с учетом внесенных поправок был в 1997 году принят Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен президентом. Камнем преткновения, не позволившим Думе второго созыва принять Земельный кодекс, стал вопрос о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, против которого выступало думское большинство и на котором настаивал президент.
В этой ситуации политического пата, когда ни одна из конфликтующих сторон не могла настоять на принятии ее версии закона о земле, законодательную инициативу стали активно проявлять регионы. Одними из первых легализовали сделки с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской области. На федеральном уровне работа над земельным законодательством вновь активизируется в 2001 году[2].
Принятый Земельный кодекс сохраняет принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота и пользования, кроме сельскохозяйственных земель. В действительности Кодекс вводит в гражданский оборот лишь земли промышленности и поселений — иначе говоря, чуть более двух процентов всего земельного фонда страны. В то же время необходимо подчеркнуть, что именно эти категории земель являются наиболее экономически значимыми.
Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права собственности граждан и юридических лиц, которым оно было предоставлено ранее. Предусматривается также возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков (на правах постоянного пользования и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды, имеют преимущественное право на их покупку. В Кодексе также разграничены формы государственной собственности на землю (федеральная, муниципальная и собственность субъектов Федерации) и определены функции органов власти, представляющей интересы публичных земельных собственников.
Таким образом, в соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При этом в отношении иностранных граждан устанавливаются права и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных случаев (в частности, они не могут владеть земельными участками на приграничных территориях).
Не запрещая куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал ее регулирование при помощи специального федерального закона. Наконец в июле 2002 года был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[3], который носил «рамочный» характер и наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли субъекты Федерации. Предполагалось, что законодательные собрания регионов примут соответствующие законы и определят сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социально-экономических особенностей.
Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный предельный размер такого участка не может составлять менее 10 процентов общей площади угодий в границах одного административно-территориального образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает особый правовой режим осуществления различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа), предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты РФ и органы местного самоуправления. Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или правительства.
2. ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
2.1 Понятие и принципы земель сельскохозяйственного назначения
Значение научной разработки проблем, связанных с правовым режимом земель сельскохозяйственного назначения, определяется, прежде всего, неудовлетворительным состоянием действующего земельного законодательства в этой части и подготовкой новой его кодификации.
В научном решении вопросов о понятии земель сельскохозяйственного назначения, их месте в составе единого государственного земельного фонда и управлении ими, следует исходить из того, что это правовое понятие и связанные с ним институты, будучи закрепленными в новом земельном законодательстве, должны в максимальной степени способствовать осуществлению основных принципов земельного права в период развернутого строительства коммунизма.
Речь идет, прежде всего, о таких принципах, как исключительность права государственной собственности на землю, плановое, рациональное и комплексное использование земли.
Прежде чем попытаться определить понятие земель сельскохозяйственного назначения, необходимо выяснить их место в составе единого государственного земельного фонда. Большинство ученых-юристов придерживается деления единого государственного земельного фонда на отдельные категории земель, различающиеся по правовому режиму в зависимости от их основного хозяйственного назначения. Было выдвинуто предложение о делении единого государственного земельного фонда на отдельные категории земель, исходя из действительных целей их использования с установлением одинакового правового режима для всех соответствующих земельных участков, где бы они ни находились (в городе или в сельской местности). Есть, наконец, предложение о делении единого государственного земельного фонда СССР не по категориям, а по видам землепользователей с учетом того, что часть земель за определенными землепользователями не закреплена. Нет возможности подробно рассматривать все указанные взгляды на вопрос о классификации земель. Остановимся лишь на главных моментах классификации.
Главным фактором, определяющим правовой режим отдельных частей единого государственного земельного фонда, является их основное хозяйственное назначение. Целевой характер использования земель вытекает из принципа плановости землепользования в СССР. Классификация по основному хозяйственному назначению предполагает деление государственного земельного фонда на: а) земли сельскохозяйственного назначения; б) земли специального назначения; в) городские земли; г) земли лесного фонда; д) земли водного фонда; е) земли государственного запаса.
Такого рода классификация земель последовательно проводится в земельном законодательстве. Это наглядно видно, например, в ст. 20 декрета «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г. В ней говорится, что земля может использоваться: а) в целях культурно-просветительных; б) для занятия сельским хозяйством; в) с целью застройки; г) для устройства путей сообщения (передвижения). В общих началах землепользования и землеустройства, утвержденных ЦИК СССР 15 декабря 1928 г., выделены земли сельскохозяйственного назначения, специального назначения, городские земли, земли государственного запаса.
Классификация земель по основному хозяйственному назначению складывалась в законодательстве постепенно, в соответствии с потребностями развития народного хозяйства, развитием хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функций Советского государства. Постепенно уточнялся и правовой режим отдельных частей единого государственного земельного фонда в зависимости от их основного хозяйственного назначения. Совершенствование классификации и правового режима отдельных категорий земель будет происходить и дальше в соответствии с новыми задачами хозяйственного и культурного строительства. Таким образом, классификация земель по основному хозяйственному назначению не является надуманной представителями науки земельного права и не предусмотренной действующим законодательством, как это утверждают С.М. Фотеев и И.К. Ильин. Нельзя согласиться с указанными авторами, утверждающими также, что деление единого государственного земельного фонда СССР на категории по основному хозяйственному назначению не находит практического применения, так как государственный учет земельных площадей проводится не по категориям, а по видам землепользователей.
Если сводить значение классификации земель по основному хозяйственному назначению только к учету земель, тогда действительно она не играет существенной роли. Дело, однако, в том, что речь идет о правовой классификации, которая в зависимости от экономической роли (хозяйственного назначения) отдельных частей единого государственного земельного фонда предусматривала бы подробную регламентацию их правового режима, т. е. порядка пользования, прав и обязанностей соответствующих землепользователей и т. д.[4]
В более развернутом плане классификация государственного земельного фонда по основному хозяйственному назначению: а) определяет возможное хозяйственное использование земли для осуществления основной цели выделения данной части земельного фонда. Это способствует созданию правовой базы для планирования, использования и распределения отдельных частей земельного фонда; б) определяя основное назначение земли, подчиняет внутренний распорядок пользования землями той или иной категории соответствующей цели, ее наилучшему достижению. Например, использование отдельных участков городских земель, земель специального назначения, лесного фонда в качестве сельскохозяйственных угодий находится по своему правовому режиму под значительным влиянием основного хозяйственного назначения указанных категорий земель. В отношении этих участков действует смешанный правовой режим пользования, содержащий элементы и правового режима земель сельскохозяйственного назначения (главным образом связанные со специальными правилами пользования), и соответствующей основной категории земель. Такое соотношение основного и второстепенного в правовом режиме землепользования необходимо, иначе вряд ли можно было бы говорить, например, о лесном хозяйстве как о едином организме; в) подчиняя правовой режим пользования отдельных частей земельного фонда той или иной основной цели, не исключает (а даже предусматривает) возможность и необходимость комплексного использования земли.
