Анализ специальных нормативных правовых актов РФ о СЭЗ позволил выделить общие принципы и особенности создания и функционирования СЭЗ в России, нашедшие отражение в законодательных актах РФ. Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории Российской Федерации служит прежде всего принцип «СЭЗ – неотъемлемая часть государственной территории РФ», имеющий конституционное происхождение. В ч. 3 ст. 4 Конституции РФ зафиксировано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», а в ч. 5 ст. 13 этого документа говорится о противоконституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности. Таким образом, СЭЗ остается в пределах государства, но в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, она рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.
Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, – единое экономическое пространство – закреплен в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств». Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями «двойного» статуса СЭЗ, которые одновременно должны оставаться частью внутреннего государственного (федерального) рынка и по сравнению с остальной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку. Основные положения принципа единого экономического пространства отражены в Указе Президента РСФСР от 12 декабря 1991 года № 269 «О едином экономическом пространстве РСФСР».
Третий принцип – льготное налогообложение в целях привлечения иностранных инвестиций, которое изначально в определенной степени определялось заинтересованностью российской стороны в реализации крупных инвестиционных проектов. В Федеральном законе от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» отдельно предусмотрен экономический механизм предоставления льгот инвесторам.
Хотя созданные СЭЗ и способствовали притоку в Россию иностранного капитала, росту числа совместных предприятий в городах Находке, Калининграде, Сахалинской области, положения об их статусе нуждались в корректировке. В процессе исследования законодательства Российской Федерации о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих широкому применению и эффективному использованию СЭЗ. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов. К основным из них относились следующие:
1) масштабы СЭЗ были заведомо нереальными, и для инфраструктурного обустройства большинства из них требовались солидные капиталовложения, обеспечить которые Правительство РФ было не в состоянии;
2) существующие нормативные документы не обеспечивали достаточно благоприятных экономических (налоговых, таможенных, валютных и других) условий для создания и функционирования СЭЗ;
3) имело место дублирование контролирующих функций различными ведомствами;
4) в ряде случаев применялись излишне жесткие нормативные требования к проектированию, созданию и функционированию СЭЗ.
В СЭЗ имели место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов законодательству РФ, получил развитие теневой бизнес, отмечалась тенденция осложнения криминогенной обстановки. Нередко СЭЗ использовались в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и валюты из России за границу. Все это не позволило СЭЗ занять достойное место в экономике России в то время.
Несмотря на неудачи процесса формирования института СЭЗ, Правительство РФ неоднократно пыталось поднять статус ранее созданных СЭЗ на уровень, определенный Федеральным законом. В первый раз, 24 июня 1997 года, ГД ФС РФ приняла в третьем чтении Федеральный закон «О свободных экономических зонах» (Постановление ГД ФС РФ от 24 июня 1997 года № 1628-II ГД «О повторном рассмотрении Федерального закона «О свободных экономических зонах»), 3 июля 1997 года он был одобрен (Постановление СФ ФС РФ от 3 июля 1997 года № 259-СФ «О Федеральном законе «О свободных экономических зонах»). Однако 21 июля 1997 года этот Федеральный закон был отклонен Президентом РФ. Второй раз, 15 июля 2000 года, Президентом РФ также была отклонена следующая версия Федерального закона «О свободных экономических зонах», принятого ГД ФС РФ 9 июня 2000 года и одобренного СФ ФС РФ 28 июня 2000 года[11]. Основной ошибкой законодателей являлось то, что при рассмотрении вопроса о создании СЭЗ они руководствовались только фискальным подходом, ориентированным на получение как можно больших доходов в бюджет в кратчайшие сроки, а не стремлением соблюсти гибкий баланс интересов государства и инвесторов.
Пересмотр подхода к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привел к решению о создании на территории Российской Федерации разновидности СЭЗ, приспособленных к специфике отечественной действительности, – ОЭЗ. Президент РФ подписал и обнародовал Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 116-ФЗ), разработанный Правительством РФ[12]. Федеральный закон № 116-ФЗ определил правовой режим особых экономических зон на территории Российской Федерации, порядок их создания, функционирования и существования, а также установил особенности ведения в ОЭЗ предпринимательской деятельности. ОЭЗ признается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. ОЭЗ создается на 20 лет, и срок ее существования продлению не подлежит. С 27 августа 2005 года, дня вступления в силу Федерального закона № 116-ФЗ, было прекращено существование других созданных до этого СЭЗ и ОЭЗ (за исключением двух ОЭЗ – в Калининградской и Магаданской областях).
Изначально, при создании ОЭЗ, Правительство РФ определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено в ней. Кроме того, существует ряд ограничений на проведение таких операций в ОЭЗ, как:
1) добыча полезных ископаемых и металлургическое производство;
2) переработка полезных ископаемых и переработка лома черных и цветных металлов;
3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).
Запрет на данные виды деятельности связан с тем, что они и так являются сверхрентабельными и не нуждаются в применении льготного режима.
Как отмечалось ранее, ОЭЗ являются разновидностью СЭЗ комплексного типа. Первоначально Федеральный закон № 116-ФЗ предусматривал создание в России ОЭЗ двух типов: технико-внедренческих ОЭЗ, предназначенных для разработки и внедрения продуктов научной деятельности, и промышленно-производственных ОЭЗ, предназначенных для производства высококачественной конкурентоспособной продукции.
Формирование технико-внедренческих ОЭЗ подразумевает активное стимулирование инновационного процесса в них, позволяющего при ограниченном привлечении государственных средств эффективно использовать все финансовые, материальные, научные, природные, информационные и другие ресурсы для укрепления научно-технического потенциала национальной экономики и развития высокотехнологичных производств. Основная цель технико-внедренческих ОЭЗ заключается в разработке новых «прорывных» идей, реализации их в инновационных технологиях и товарах путем доведения до опытного, а затем до массового производства и продвижения на рынки, что активизирует экономику страны в целом. Инновационный прорыв для современной России – это реальное слагаемое быстрой модернизации страны, возможность повышения качества жизни людей и конкурентоспособности экономики.
Создание промышленно-производственных ОЭЗ направлено на привлечение в приоритетные отрасли экономики капитальных вложений (в сумме, эквивалентной не менее 10 млн. евро на каждого резидента ОЭЗ) в целях насыщения внутреннего потребительского рынка и производства продукции, способной конкурировать на общемировом рынке. Предварительные расчеты, проведенные Министерством экономического развития и торговли РФ, показали, что дополнительные поступления в бюджетную систему РФ от создания данного типа ОЭЗ только в течение 2007 – 2009 гг. составят более 7 млрд. рублей – и около 140 млрд. рублей за весь период деятельности промышленно-производственных ОЭЗ. Создание новых производств позволит организовать к 2010 году более 11000 новых рабочих мест.
В июне 2006 года в Федеральный закон № 116-ФЗ были внесены изменения в части создания третьего типа ОЭЗ – туристско-рекреационных ОЭЗ (аналог сервисных зон в мировой практике), целями которых являются повышение конкурентоспособности туристской и другой деятельности в сфере туризма, развитие лечебно-оздоровительных курортов и деятельности по организации лечения и профилактике заболеваний, разработке и использованию природных лечебных ресурсов. Создание туристско-рекреационных ОЭЗ имеет особое значение в силу того, что туризм – это самая мультипликативная сфера услуг с точки зрения количества занятых в ней работников и создания дополнительных рабочих мест.
При активном развитии процесса строительства ОЭЗ 30 октября 2007 года были внесены изменения в Федеральный закон № 116-ФЗ в части создания четвертого вида ОЭЗ – портовых ОЭЗ, которые будут располагать на территориях аэропортов, а также морских и речных портов России.
Создание ОЭЗ в России является пробным проектом внедрения новой налоговой, инвестиционной и бюджетной политики страны. Система льгот, устанавливаемых в ОЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми в ОЭЗ программами и проектами. Также важно то, что система предоставляемых в ОЭЗ льгот должна служить инструментом реализации сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих факторов развития. Не всегда принятие решения о предоставлении льгот сопровождается явным желанием государства получить именно экономические дивиденды. Большую роль при этом играет институциональный аспект – решение политических и социальных проблем регионов, нахождение компромисса между представителями государства и крупного бизнеса, упрощение административных процедур, улучшение инвестиционного климата в стране. Создание льготного режима для предпринимательства не только дает мощный импульс развитию промышленности на территории региона, где расположена ОЭЗ, но и привлекает туда предпринимателей из ближних и более удаленных территорий, ведет к развитию смежных отраслей экономики. В процессе функционирования ОЭЗ происходят торгово-промышленная диверсификация их деятельности, их комплексное развитие.
Следуя зарубежному опыту, Федеральный закон № 116-ФЗ предусмотрел ряд гарантий для резидентов ОЭЗ, одной из которых является широко применяемая в мировой практике гарантия от неблагоприятного для инвестора изменения законодательства Российской Федерации. Смысл ее в том, что законодательные акты РФ о налогах и сборах, законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков – резидентов ОЭЗ, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока их деятельности в ОЭЗ.
Другой гарантией для резидентов ОЭЗ является использование экономических методов стимулирования их деятельности путем предоставления широкого спектра преференций, направленных на стимулирование ведения предпринимательской деятельности. Резиденты ОЭЗ получают льготы по налогу на прибыль, земельному налогу, налогу на имущество, упрощение процедур таможенного администрирования и снижение (отмену) ставок таможенных пошлин на товары, помещаемые ими в ОЭЗ.
Особое внимание уделяется государственному регулированию деятельности ОЭЗ. В соответствии с Федеральным законом № 116-ФЗ общее управление ОЭЗ в РФ, как и в большинстве имеющих СЭЗ стран, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, которым является Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Для координации деятельности органов исполнительной власти создается Наблюдательный совет ОЭЗ, в состав которого входят представители РосОЭЗа, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципального образования, резидентов ОЭЗ и иных организаций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Рассмотрение общесистемных характеристик ОЭЗ как российской разновидности СЭЗ позволяет идентифицировать ее как самостоятельный, но органически вписанный в экономическую систему элемент, задачей которого в этой общей системе является создание совокупности положительных экономичных и социальных эффектов. Исследования практики применения ОЭЗ в России за период с 1991 по 2008 годы показывают, что несмотря на очевидные экономические выгоды данный институт имеет в России ограниченное применение. В результате анализа развития российской законодательной базы по вопросам функционирования ОЭЗ был сделан вывод о присутствии ряда трудностей при организации ОЭЗ на территории Российской Федерации и установлено, что перспективы создания и дальнейшего развития ОЭЗ в российской экономике во многом зависят от формирования и развития в сравнительно сжатые сроки эффективного законодательства, рассматривающего вопросы деятельности ОЭЗ. Одна из задач, которую необходимо решить в кратчайшие сроки, – упрощение администрирования в ОЭЗ, устранение дублирующих функций между контролирующими органами, введение в полной мере принципа «одного окна». Анализ практики существования ОЭЗ также показывает, что в процессе их функционирования возникают проблемы с обменом информацией между контролирующими исполнительными органами, приводящие к замедлению процессов оформления и контроля товаров, находящихся в ОЭЗ.
Так как организационно-правовая база правовых институтов не стоит на месте, а является гибким инструментом экономической и социальной политики государства, даже самые современные законодательные акты не могут полностью удовлетворить потребности реальной действительности в связи с динамично развивающейся ситуацией в РФ. Повышению эффективности функционирования ОЭЗ будет способствовать постоянное совершенствование законодательства Российской Федерации, создание оптимальных методов контроля за его исполнением, а также обеспечение комплекса мер по стабилизации экономической, правовой и социальной ситуации в РФ.
Образование в РФ регионов ускоренного экономического роста, основой которых выступают ОЭЗ, должно подчиняться единой концепции развития ОЭЗ в РФ, которую предстоит разработать и сделать частью законодательной системы государства.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (заключена в г. Киото 18 мая 1973 года) // Сборник документов по международному частному праву. – М., 2007. – С. 21-34.
2. Об особой экономической зоне в Калининградской области: Федеральный закон от 22 января 1996 года № 13-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 4. – Ст. 224.
3. Об особой экономической зоне в Магаданской области: Федеральный закон от 31 мая 1999 года № 104-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 23. – Ст. 2807.
4. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ // Российская газета. – 2005. – 27 июля.
5. Таможенный кодекс Республики Казахстан от 5 апреля 2003 года № 401-II.
6. Таможенный кодекс Республики Узбекистан: Закон Республики Узбекистан от 26 декабря 1997 года
7. Таможенный кодекс Украины // Ведомости Верховной Рады. – 2002. – № 38-39. – Ст. 288.
8. Басенко А. М. Свободные экономические зоны в механизме интеграции национальной экономики в систему мирохозяйственных связей: Монография. – Ростов н/Д, 2002. – С. 114.
9. Доронина Н. Г. «Особые экономические зоны» во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. – 2004. – № 6.
10. Жданов Ю. Н. Из выступления в Совете Федерации 23 июня 2006 года о ходе реализации Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» // #"#">#"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1] Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (заключена в г. Киото 18 мая 1973 года) // Сборник документов по международному частному праву. – М., 2007. – С. 21-34.
[2] Басенко А. М. Свободные экономические зоны в механизме интеграции национальной экономики в систему мирохозяйственных связей: Монография. – Ростов н/Д, 2002. – С. 114.
[3] Таможенный кодекс Украины // Ведомости Верховной Рады. – 2002. – № 38-39. – Ст. 288.
[4] Таможенный кодекс Республики Казахстан от 5 апреля 2003 года № 401-II.
[5] Таможенный кодекс Республики Узбекистан: Закон Республики Узбекистан от 26 декабря 1997 года
[6] Скудалова Т. В. Проблема защиты отечественных товаропроизводителей в свободной экономической зоне // Проблемы теории и практики таможенного дела: Сб. науч. тр.: В 2 ч. / Под ред. проф. Н. М. Блинова. – М., 1997. – Ч. 1. – С. 17.
[7] См.: Доронина Н. Г. «Особые экономические зоны» во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. – 2004. – № 6.
[8] Собрание Законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 42. – Ст. 3923.
[9] Об особой экономической зоне в Калининградской области: Федеральный закон от 22 января 1996 года № 13-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 4. – Ст. 224.
[10] Об особой экономической зоне в Магаданской области: Федеральный закон от 31 мая 1999 года № 104-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 23. – Ст. 2807.
[11] Письмо Президента РФ от 15 июля 2000 года № П-1486 «Об отклонении Федерального закона «О свободных экономических зонах»; Постановление ГД ФС РФ от 9 июня 2000 года № 465-III ГД «О повторном рассмотрении Федерального закона «О свободных экономических зонах»; Постановление СФ ФС РФ от 28 июня 2000 года № 180-СФ «О Федеральном законе «О свободных экономических зонах».
[12] Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ // Российская газета. – 2005. – 27 июля.
