Глава II. Правоотношения, возникающие в связи с пользованием недрами.
Закон РФ «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. В ст. 6 говорится о шести видах пользования недрами. Недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.[8]
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. Следует отметить, что далеко не все виды недропользования, указанные в Законе о недрах, строго говоря, образуют пользование участками недр. В частности, Закон о недрах относит к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а также разведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которые непосредственно не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземных пространств. Иными словами, Закон исходит из предельно широкого понимания категории «недропользование», рассматривая в качестве пользования в том числе деятельность, предшествующую и вместе с тем обусловливающую извлечение полезных свойств недр. Следует отличать отношения, складывающиеся между государством и недропользователем до открытия месторождения и после. В первом случае отношения, возникающие между государством и недропользователем, не являются гражданско-правовыми, поскольку отсутствует объект, присущий таким отношениям. На момент начала геологической разведки участок недр как объект права, как правило, не сформирован, так как отсутствуют достоверные данные о месторождении, о его качественных характеристиках, границах, объемах содержащихся в нем полезных ископаемых и т.п. Это и понятно. Индивидуализация горного отвода в большинстве случаев имеет смысл тогда, когда уже известно местоположение залежей полезных ископаемых, а соответствующая информация становится доступной лишь после окончания поисковой деятельности. На указанной стадии государство может лишь обеспечить частному лицу доступ к территории, на которой предполагает вести геологическое изучение.
Предоставляя разрешение (лицензию) недропользователю на проведение геологической разведки, государство действует как суверен, носитель публичной власти, а не как собственник имущества.
Разрешая такой доступ, государство распоряжается принадлежащим ему в силу закона правом на поиск полезных ископаемых (геологическую разведку), проистекающим из его суверенных прав, и делегирует осуществление данного права частному лицу (недропользователю). Поскольку предметом отношений, возникающих в этом случае между государством и недропользователем, являются публичные права, то и указанные отношения в целом следует квалифицировать как публично-правовые.
Наука горного права условно выделяет пять обособленных «блоков» отношений недропользования, правовое регулирование которых осуществляется преимущественно на федеральном уровне:
- отношения, связанные с предоставлением и прекращением права пользования недрами, с оформлением лицензией предоставленного права на пользование недрами и ее государственной регистрацией - государственная система лицензирования пользования недрами;
- отношения, связанные собственно с использованием участка недр (в целях поисков, разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образованием и охраной геологических объектов и т.д.);
- отношения, связанные с получением, использованием, передачей и хранением геологической информации;
- отношения, связанные с уплатой недропользователями платежей при пользовании недрами;
- отношения, связанные с охраной недр и безопасным ведением работ в процессе недропользования.[9]
Глава III. Недра как объект права
Первоначально недра рассматривались как неотъемлемая часть земельного участка, границы которого простирались, по мнению древних римлян, до бесконечности вверх и вниз. Такой подход влек немаловажные правовые последствия. Собственнику земельного участка принадлежало в качестве плодов все то, что было скрыто в земле независимо от глубины залегания. Указанная конструкция не требовала определения границ участка недр, поскольку они совпадали с границами земельного участка.
В Средние века вопрос о правах на добычу полезных ископаемых решался следующим образом. Собственником недр признавался король или иной собственник соответствующей территории. Характер пользования недрами мог быть различен. Иногда добычу полезных ископаемых собственник производил своими силами и за свой счет, чаще - территории отдавались для разработки отдельным частным лицам или компаниям. Наиболее же распространенный способ пользования недрами состоял в том, что разработку недр осуществляло лицо, открывшее соответствующее месторождение. В этом случае для данных территорий, по сути, устанавливался режим "горной свободы". Впоследствии принцип "горной свободы" был существенно ограничен, и лицо могло быть допущено для проведения геологической разведки на земельные участки, расположенные на разведываемых территориях, только с согласия собственников данных участков.
Ряд современных западноевропейских порядков с известными ограничениями воспринял подход, формировавшийся на протяжении столетий. Согласно ст. 905 Германского гражданского уложения (далее - ГГУ) право собственника земельного участка распространяется на пространство над и под поверхностным слоем участка. Согласно ст. 552 Французского гражданского кодекса (далее - ФГК) право собственности на землю включает в себя право собственности на то, что находится на земле и под ней. Согласно английскому общему праву недра признаются частью, "парцеллой" земли, и собственник участка рассматривается как собственник расположенного под поверхностью недр и всего их содержимого "вплоть до центра земного шара".
Однако в отличие от римского права правовые системы, относящие недра к земельному участку, для целей правового регулирования различают поверхностный слой земли и скрытые под ним недра и ограничивают собственника земельного участка в части использования последних. Согласно ст. 905 ГГУ собственник не может запретить воздействия, которые осуществляются на такой глубине, где устранение воздействия не представляет для него интереса. Так, право собственности на земельный участок не распространяется на полезные ископаемые, открытые для горного промысла (§ 3 Горного закона ФРГ). Для осуществления недропользования заинтересованное лицо обязано получить лицензию или приобрести право собственности на горное предприятие (§ 6 Горного закона ФРГ).
Согласно ст. 552 ФГК под землей собственник вправе возводить любые сооружения и делать любые углубления, которые он сочтет уместным, а также извлекать из последних все, что там может находиться, с учетом специальных правил, которые вытекают из законов и регламентов, относящихся к недрам, а также к охране правопорядка. В свою очередь, Горный кодекс Франции устанавливает, что и собственник земельного участка, и третьи лица вправе производить разработку недр только на основании концессии от государства.
Некоторые правопорядки пошли еще дальше по пути обособления земельного участка и находящегося под ним пространства и предполагают, что недра отделены от земли и в силу специального указания закона не могут быть присвоены частным лицом. Аналогичная модель заложена и в российском законодательстве. Хотя в юридико-техническом плане установление различного правового режима земли и недр создает определенные сложности, политически и экономически такое обособление оправданно. Предложенная модель позволяет сохранить недра как стратегический экономический ресурс в монопольной государственной собственности, одновременно допустив введение частной собственности на землю и, как следствие, ее активное участие в гражданском обороте. Кроме того, причиной обособления служит то, что земля и недра служат различным хозяйственным целям.[10]
В преамбуле Закона 1992 г. «О недрах» впервые в нашем законодательстве дано широкое понятие недр. Согласно данному Закону недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Хотя преамбула не является нормативной нельзя не согласиться с Заславской Л.А. в том, что хотелось бы, чтобы определение понятия недр было более точным, т.к. оно не охватывает выходы полезных ископаемых на поверхность земли.[11] По смыслу преамбулы Закона о недрах недра не простираются до центра земли, как это предусматривает, к примеру, английское право, а ограничиваются глубинами, доступными для геологического изучения и освоения. При указанных обстоятельствах определение категории "недра" имеет сугубо юридический характер, поскольку с точки зрения геологии к недрам, безусловно, относятся и те участки земной коры, которые в настоящее время недоступны для изучения и освоения.
Для целей правового регулирования предложенный законом усеченный характер категории "недра" вполне допустим и имеет простое объяснение: то, что недоступно человеку, не может являться объектом права. В частности, А.И. Перчик указывает, что недра - это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, указывает он, с юридической точки зрения понятие "недра" является динамическим. Оценка величины недр как части земной коры во времени будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий.
Помимо изложенного необходимо отметить существование иной точки зрения в отношении правового положения недр, которая в России была изложена ещё в 1909 г. Удинцевым и до сих пор находит своих последователей. По-мнению Вс. Удинцева, земные недра как источник ископаемых богатств составляют несомненное экономическое благо, но, пока залегающие в недрах ископаемые не отделены от скрытых под землей пластов, они не могут фигурировать в гражданском обороте, не способны быть предметом обладания ни индивидуального, ни общественного. На недра нельзя установить никаких вещных прав ни в пользу частного лица, ни в пользу государства, а право собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента, дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр. [12] Е.Н. Трубецкой также полагал, что вещью в смысле объекта права может быть только то, что доступно господству лица или совокупности лиц, соединившихся вместе. Все то, что находится вне этих пределов, не может быть объектом права. Такой подход к определению вещи как предмета правоотношения, отстаивается многими авторами и сегодня. Н.Н. Аверченко считает, что никакой материальный и физически ограниченный предмет не является вещью в юридическом смысле, если при современном уровне техники человек не может установить над ним фактическое господство.[13] Соответственно этому земельному собственнику принадлежит лишь право искать полезные ископаемые, и только это право он может передать другому: не право на недра, а право разработки недр, связанное с правом собственности на землю.[14]
