Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с уверенностью характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей: словом в этой отрасли права фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования со стороны иных отраслей, например, конституционного, уголовного, финансового права.
Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод правового регулирования - императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой - обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.
5. Предмет административного права
Между отраслями российского права существуют основательные различия. Важнейшее из них: предмет регулирования, метод регулирования, принципы отраслевого регулирования, цели отрасли права, субъекты отрасли права и отраслевых правоотношений, источники отрасли права, система отрасли права.
Известно, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего по характеру общественных отношений, которые они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли: метод регулирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений, например трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.
В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить такое определение. Это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации (органов исполнительной власти), муниципальной администрации (исполнительных органов местного самоуправления) и административного судопроизводства.
Субъекты публичной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую. Административным правом регламентируется основная - властная - деятельность государственной и муниципальной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров.
В предмете административного права в России четко выделяются три группы общественных отношений, возникающих при осуществлении регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации, охранительной деятельности публичной администрации, административного судопроизводства.
Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного права нуждается в ряде уточнений.
Публичную административную власть осуществляют органы исполнительной власти и муниципальные органы, а также ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.). Также, это руководители иных государственных и муниципальных органов, проводящие внутриорганизационную работу. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда занимается не правосудием, а административной деятельностью. К государственной администрации относятся Администрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главное управление и расчетно-кассовые центры. Также это администрации государственных и муниципальных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами. Следует, что под публичной администрацией понимается система органов государственной исполнительной власти и муниципальных исполнительных органов, а также осуществляющие административную власть иные органы, руководители всех муниципальных и государственных органов учреждений, предприятий, строевых подразделений. Можно сказать, что к публичной администрации относятся все существующие в РФ государственные и муниципальные органы, кроме представительных органов и судов, администрации представительных и судебных органов, государственных и муниципальных организаций.
Деятельность администрации двойственна. В ней главное - созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорт и др. Но важна и охранительная работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционировании публичной администрации: созидательная и охранительная.
Вся деятельность публичной администрации направлена на исполнение законов, международных договоров и актов правосудия.
Публичная администрация и суды выступают в отношениях с гражданами, разнообразными организациями. Административное право регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права сторон всех общественных отношений: и властных, и невластных субъектов.
Публичная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика и разнообразна. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций государственных и муниципальных предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения, связанные с финансами - финансовое право. Поэтому административное право регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования публичной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права.
Административное право закрепляет систему средств административного принуждения.
К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке. Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно - правовые отношения с их авторами между собой.
Все административно - правовые отношения можно разделить на три вида:
внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему исполнительных органов власти, организацию службы в них и взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы;
неаппаратные отношения. Взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами;
отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства. Административное судопроизводство - это рассмотренное судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.
Обобщая, видно, что административное право - это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров, а также при осуществлении административного судопроизводства.
Главная составляющая предмета административного права, его ядро - система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права - правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить и как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее деятельностью, а также при осуществлении административного судопроизводства.
6. Метод и функции административного права
Метод административного права - это совокупность правовых средств, способов, приемов регулирующего воздействия на управленческие отношения.
Считается, что в административном праве используются три юридических возможности:
Предписание - возложение на лиц прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;
Запрет - возложение на лиц прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;
Дозволение - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
К основным функциям административного права традиционно относятся:
1. Право-исполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть форма реализации исполнительной власти;
2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;
3 Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права;
4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;
5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.
7. Система административного права
Каждой самостоятельной отрасли права присущи ее целостность, системность и структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределяли взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.
Административное право - целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существуют субординация норм разной юридической силы: общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический административно-правовой режим регулирования общественных отношений.
К числу основных принципов отрасли относятся эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимная ответственность государства и личности.
Основные цели административного права можно определить так:
Создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
Создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
Создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;
Обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, своеволия публичной исполнительной власти.
Для существования и развития граждан и государства очень важно то, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей.
